【典型案例】
中石油云南炼油项目环评报告及批复公开。
2013年6月25日，备受关注的中石油云南1000万吨/年炼油项目环境影响报告书及其批复正式公布。从6月25日至7月25日，市民可到安宁市宁湖公园综合展览馆查阅，现场还专门安排了专家答疑解惑。同时，中国石油天然气集团公司官方网站上也公布了项目环境影响报告书的主要内容。
第一，环评报告认为项目建设可行。环保部批复强调应采取最严格污染防治措施。
在安宁市宁湖公园综合展览馆看到，这里主要分3个区域：户外项目介绍展示区、环评报告及其批复材料查询区和专家答疑区。据介绍，25日共有31人来查阅相关资料，其中包括11名媒体记者。
此次公布的环评报告及相关资料有700多页，“主要内容”版有28页。环评报告经过国家环境保护部批复，对项目选址、污染物排放、环境影响评价等内容作了详细介绍。
环评报告显示，该项目二氧化硫和氮氧化物每年排放量分别为2152.56吨和1272.05吨，化学需氧量和氨氮排放量每年分别为74.09吨和18.52吨。化学需氧量和氨氮排放量排放指标来源于昆明市第七污水处理厂的减排项目。
报告认为，项目污染治理措施可保证“三废”达标排放，保证周围环境空气、地表水、地下水和土壤环境质量。项目实施后，区域主要污染物排放总量将得到削减。
“环境影响评价结论”部分指出，在项目建设和运营严格执行国家、地方各项环境保护政策、法律法规和标准，落实本报告书提出的各项环境保护措施，昆明市及安宁市严格实施区域各项规划、落实区域污染防治及污染物总量减排措施的前提下，从环境保护角度论证，项目建设可行。
环境保护部在批复中特别强调指出：“鉴于本项目加工沙特和科威特的混合原油属高硫中间基原油，项目所处区域的环境容量有限，应采取最严格的污染防治措施、风险防范及环境监控措施，按计划实施居民搬迁安置，并严格控制周边人口规模，建立及时有效的应急响应与联动机制，防止污染事故发生。”
第二，环境监管工作方案向社会公布。
来自环境影响评价单位中国石油天然气华东勘察设计研究院的专家贾伟玲透露，环境保护部的行政审批是极其严肃的，报告上报环境保护部前经过专家评审。针对社会上对项目选址不必限于昆明市域内的建议，中石油环境工程技术评估中心有关专家介绍，项目选址不仅要考虑环境，还要综合考虑地质条件、市场、产业配套、环境支撑等因素，当时曾沿着中缅油气管道云南段的不同地点进行比选，最终选择了安宁市。
有市民问，项目建成后会衍生出来的石化“产业集群”，是否影响安宁和昆明的环境？有关专家表示，这既取决于当地的石化产业发展规划，又要看今后环境保护的情况。他建议不必把所有的项目都放在石化产业园区里。实际上，该项目主要是炼油型，而非化工型，即主要生产清洁用油而非化工原料。
云南省环保厅也公布了针对该项目的《环境监管工作方案》，将重点监管项目生产工艺以及防治污染、防止生态破坏的措施与环评报告的相符性，施工期污染防治和生态保护情况。安宁市环境保护局还将派专人驻厂监督；每季度第一个月10日前，昆明市环境保护局向社会发布上季度环境监管情况。
（参见徐元锋：《中石油云南炼油项目环评报告及批复公开》，载《人民日报》2013年6月26日。）
【专家评析】
可以说，像中石油云南炼油项目环评报告及批复公开这件事，是一个好的、正面的典型，实践已经作了充分说明。
在现实中，也不乏反面的典型。比如，一些地方、一些单位在开发建设过程中发生突发环境事件。究其原因，比较多、也比较复杂，其中比较突出的是违法违规开工建设甚至运行。之所以造成这种局面，就是规划布局不尽科学、不尽合理，事前没有进行充分有效的环境影响评价。
因此，必须依法加强对规划的环境影响评价工作，这有利于提高规划的科学性，从源头上预防环境污染和生态破坏，促进经济、社会和环境的全面协调可持续发展。
【法条指引】
（一）环境保护法
第十九条编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。
未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。
第四十一条建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施应当符合经批准的环境影响评价文件的要求，不得擅自拆除或者闲置。
（二）环境影响评价法
第二条本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。
第三条 编制本法第九条所规定的范围内的规划，在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域内建设对环境有影响的项目，应当依照本法进行环境影响评价。
第四条 环境影响评价必须客观、公开、公正，综合考虑规划或者建设项目实施后对各种环境因素及其所构成的生态系统可能造成的影响，为决策提供科学依据。
（三）水污染防治法
第十七条 新建、改建、扩建直接或者间接向水体排放污染物的建设项目和其他水上设施，应当依法进行环境影响评价。
建设单位在江河、湖泊新建、改建、扩建排污口的，应当取得水行政主管部门或者流域管理机构同意；涉及通航、渔业水域的，环境保护主管部门在审批环境影响评价文件时，应当征求交通、渔业主管部门的意见。
建设项目的水污染防治设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。水污染防治设施应当经过环境保护主管部门验收，验收不合格的，该建设项目不得投入生产或者使用。
（四）规划环境影响评价条例
第二条国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划和区域、流域、海域的建设、开发利用规划，以及工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划，应当进行环境影响评价。
5.如何理解跨行政区环境保护制度？
【宣讲要点】
《环境保护法》第15条曾明确了跨地区环境问题政府处置制度，即“跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作，由有关地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决，作出决定。”具体来说，跨地区环境问题政府处置制度包括以下内容。
从适用范围来看，该制度适用于跨区域环境问题，就是“跨区域的环境污染和环境破坏的防治工作”。跨区域，既可以是在全国范围内跨不同的省、自治区、直辖市，也可以是在省、自治区、直辖市范围内跨不同的设区的市、自治州，等等。
从政府处置方式来看，主要两种：（1）由有关地方人民政府协商解决。（2）由共同的上一级人民政府协调解决。这两种方式的选择，主要取决于环境问题本身所跨的区域。不管是哪种方式解决的，有关各方都必须予以执行。
在实践中，上述规定发挥了一定作用，但效果并不理想。究其原因，主要有两个方面：（1）环境资源是公共物品，具有非排他性和共享性。大气、水的流动性、扩散性使得大气污染、水污染能够长距离传输，跨省市、跨区域的大气污染或水污染传递在所难免。（2）由于利益问题，致使推诿、扯皮现象时有发生，政府之间的协商效率并不高，严重影响了环境保护工作和生态文明建设的顺利进行。因此，传统的以单一行政区划为单位的防治方法已经不能有效解决区域大气和水污染问题，也很难实现区域内环境质量目标。
总之，必须实现区域性联防联治，这既是国内的呼声与需求，也是国际上的成功经验。修订后的《环境保护法》第20条对此作了修改完善，规定：（1）国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制。（2）实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。（3）其它的跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治，由上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府协商解决。这是第一次以法律的形式明确了跨行政区域的环境污染与生态破坏联合防治协调机制，这对于我国跨区域环境治理具有重大意义。
【典型案例】
这些年来，京津冀积极探索区域协同治理。
由于环境污染无地界，相应地，环境治理也不能一省一市“各自为政”，必须携起手来，建立健全联防联控机制，进而形成“全国一盘棋”的局面。
可喜的是，我国的京津冀、长三角等地区，已着手探索环境区域协调治理。就拿京津冀来说，这项工作已着手进行，特别是2013年，为应对该地区日益严重的环境污染，5月16日，国家发展改革委、能源局、环保部联合发布《能源行业加强大气污染防治工作方案》。而就在此前一天，京津冀及周边地区并邀请长三角、珠三角有关省市参加的大气污染防治协作机制会议在北京召开。国务院明确要求，一方面，京津冀及周边地区重污染天气应对工作一定要见到实效，要让老百姓看到治理大气污染的希望。（1）要因地制宜，做好各项预防和准备工作。（2）要未雨绸缪，做好重污染天气监测和预警工作。（3）要各司其职，做好重污染天气应急响应工作。省、市人民政府要建立区域重污染天气应急响应体系，并按照各自应急预案分别采取应急措施。相关单位按要求停产、停工、限产、限排。（4）要强化执法，做好重污染天气应对监督检查工作。（5）要进一步加大宣传力度，形成“同呼吸共奋斗”社会氛围。
另一方面，要理顺关系，建立国家协调督导、各省（区、市）统筹组织、城市负责实施、单位具体落实和全民广泛参与的联动机制。为此，要着重从两个方面来加强。（1）要加大责任追究力度。政府和相关部门要签订目标责任书，认真实施“一把手”负责制。环境保护部将定期检查、调度，对干预、伪造监测数据等行为，严格追究责任；对问题突出的地区和企业实施建设项目环评限批；对工作不力、履职缺位等导致持续3天重污染天气的，将对主要领导和分管领导依法实施问责。对偷排偷放、屡查屡犯的企业，依法责令停产关闭。对应急响应时期的各项违法行为依法实施上限处罚。（2）国务院在2014年初对各省（区、市）大气污染防治目标责任落实情况进行考核，并作为对领导班子和干部综合评价的重要依据。
【专家评析】
近两年，流行一句打油诗：“世界上最遥远的距离，不是生与死，而是你站在我面前，我却看不到你。”这说的就是雾霾笼罩下的城市景象。2013年1月，4次雾霾过程笼罩30个省(区、市)，在北京，仅有5天不是雾霾天。
的确，我国目前大气污染问题比较突出，影响范围大、持续时间长、污染物浓度高。秋冬季节重污染爆发时，京津冀、长三角、珠三角等地区较为严重。大气环境作为人类赖以生存的可贵资源，要污染是容易的，而要防治确是不容易的，是一项涉及面广、综合性强、需要长期努力的重大任务。随着我国工业化、城镇化的快速推进，能源资源消耗和机动车保有量还会上升，大气污染防治压力将持续加大。
实际上，不仅空气污染是这样，水污染等环境污染也是如此。在实践中，由于环境和资源问题具有特殊性，常常发生跨区域的问题，特别是水流往往会流经不同的地方，必然产生上下游之间的关系问题、利益纠纷。这既不利于环境污染和环境破坏问题的解决，也不利于环境和资源的保护管理。所以，从法律上对此予以明确，作出明确规定，要切实建立跨区域联合防治协调机制，以便加强对跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治工作。
【法条指引】
（一）环境保护法
第二十条国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。
前款规定以外的跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治，由上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府协商解决。
（二）水污染防治法
第十五条 防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划。国家确定的重要江河、湖泊的流域水污染防治规划，由国务院环境保护主管部门会同国务院经济综合宏观调控、水行政等部门和有关省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批准。
前款规定外的其他跨省、自治区、直辖市江河、湖泊的流域水污染防治规划，根据国家确定的重要江河、湖泊的流域水污染防治规划和本地实际情况，由有关省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门会同同级水行政等部门和有关市、县人民政府编制，经有关省、自治区、直辖市人民政府审核，报国务院批准。
省、自治区、直辖市内跨县江河、湖泊的流域水污染防治规划，根据国家确定的重要江河、湖泊的流域水污染防治规划和本地实际情况，由省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门会同同级水行政等部门编制，报省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。
经批准的水污染防治规划是防治水污染的基本依据，规划的修订须经原批准机关批准。
县级以上地方人民政府应当根据依法批准的江河、湖泊的流域水污染防治规划，组织制定本行政区域的水污染防治规划。
