新闻法制是指一个国家关于新闻活动、新闻媒介、新闻事业的法律制度。中国到了近代以后，才有我们现在所理解的意义上的新闻事业，即具有一定规模的报纸、期刊、广播、通讯社、电台、电视台组织机构，专门从事新闻的收集与传播活动。有了相当规模的新闻事业后，统治阶级才开始订立法律条款，对新闻领域进行规范。如1906年清政府颁布的《大清印刷物件专律》，拉开了中国新闻领域实行法治的序幕。
没有新闻事业并不等于没有新闻活动，这里的新闻活动是指人们相互间或借助媒介进行的沟通信息，交流情况、经验、观点、意见和感情的社会活动。
原始社会人们聚群而居，信息沟通纯属需要，并无特定来自某方面的约束。随着社会的发展，阶级产生了，出现了统治阶级和被统治阶级，随之产生了国家，于是也就产生了对新闻活动的“管制”。如众所周知的载于《国语》中周厉王止谤的故事：由于周厉王的倒行逆施，国人议论纷纷，厉王强行严止。召公谏曰：防民之口胜于防川。厉王不听谏劝，终被国人流放。另据《后汉书》记载，西汉实行人才察举制度，发展到东汉后，就演变为一种乡里评议惯例。每月有几日对乡里士人进行评议做出考语，也被称为“月旦评”或“月旦人物”，发展下去，就变成对当政的士人进行评价。东汉末年，由于政治昏乱，外戚专权，“月旦人物”又演变成太学生议政，对当政者提出批评，后由此引发了统治者的镇压，演成两次党锢之祸。这在一定意义上也可以说是舆论监督的萌芽。
对于公众的言论活动，尤其是内容涉及朝政和士大夫的，统治阶级不会置之不理。在中国封建社会中，并无法律条文可依，于是就只有通过一次次的弹压，强行钳制民口，或通过最高权力者皇帝发诏书、命令的方式予以“管制”。如在宋朝，已经有官办的邸报，邸报一般都转抄一些经过御览的奏章，若遇有争议的内容，不能决定是否在邸报上刊发，就要上奏皇上。有一次遇有关于岭南被异族侵犯的消息，有的大臣主张将之登在邸报上，但皇帝却下令：非奉旨，邸报不予抄传。另外在宋朝除官报外，民间还有大量的“小报”传递各类消息，南宋皇帝通过奏章知道此事，于是下诏书：“今后有私撰小报，唱说事端，许人告首，赏钱三百贯文，犯人编贯五百里。”
除了对新闻活动和新闻媒介实行“管制”，封建统治者还实行“法治”，但这里的“法治”只能解释为“以法律治罪”。中国封建社会也有法律条文，一般都以“刑律”为主，封建统治者就以某些刑律中的条款或规定对有关人员“治罪”。如西汉时就有“腹诽心谤”罪。
犯罪行为可分为作为的犯罪和不作为犯罪两种，如救生员见死不救就是不作为的犯罪。中国古代认为腹诽也是一种不作为的犯罪，谏臣有责任将不同意见向皇帝陈述，所谓：事君有犯而无隐（礼记）。大臣心里不以为然而不禀告皇上，保持沉默就是犯有罪过。
在颁行新闻出版法规之前，清政府处理有关出版物的案件都援用《大清律例》中刑律盗贼类中的“造妖书妖言”条。其主要规定有：“凡造谶纬妖书妖言，录报各处者，皆斩。”“各省抄房，在京探听事件，捏造言语，录报各处者，系官革职，军民杖一百，流三千里。”从清乾隆十六年（1751）发生的“传抄伪稿案”至光绪二十九年（1903年）发生的“沈荩案”等，均援用此规定。
“传抄伪稿案”也即卢鲁生伪造奏章案。乾隆十五年（1750）农历七月，抚州卫千总卢鲁生因圣驾南巡牵累太多，企图劝止南巡，便约同南昌卫守备刘时达杜撰一奏稿，其中有对南巡提出五大疑问、十大弊端的内容。因当时孙嘉淦以敢于上陈条而闻名，遂借用他的名字，假造御批后，将奏稿交各提塘（地方官派驻京城抄录官文的官员）传抄并印入《京报》，流传于直隶、山东、山西、河南、湖北、湖南、贵州等地。次年七月，云贵总督硕色发觉此事，奏禀皇上。乾隆遂下令上述各地的督抚密访严拿，有的官员因对此案缉查不力而被治罪。后乾隆明谕训访山西、湖南、浙江等地的督抚，于是将秘密缉访变成公开追查，全国上下动员，查办传抄者和撰稿人。乾隆十七年（1752），缉查活动达到高潮，全国18个省份都发现传抄者。到六月止，各省奏报的传抄案有84起，逮捕人犯逾千人，上至提督、道员，下至商贩、僧侣，但首犯仍无踪影，官员和百姓便胡乱猜疑。同年农历十二月，御史书成出于对无辜者的同情，上疏请求将各省在押人员宽释，然后责成督抚严拿真犯。乾隆斥他是“丧心病狂”，将他革职后罚做苦役。就在此时，江西巡抚奏称查获首号“正犯”卢鲁生。经审讯，卢鲁生先说伪稿得自某酒馆主人，后来又说是自行编撰。经审问官诱导又将刘时达供出，乾隆十八（1753）农历二月，卢鲁生被凌迟处死，两个儿子同斩。刘时达被判斩监候，秋后处决。乾隆谕示臣民：伪稿案正犯已得，一般传抄人宽免，但官员传抄的要依律治罪。于是江西等地一大批官员去官受刑。
另一有影响的案件是沈荩案。沈荩是湖南反清知识分子，曾与唐才常领导自立军反清暴动，失败后逃往京津地区。1900年以后，沈荩任日本报纸驻华记者，企图以文字救国。1903年初，清廷与俄国秘密商议订立条约。4月，沙俄向清廷提出秘约六条，企图控制东北及蒙疆华北。沈荩用侦探手段得到准确消息后，传给天津的英文报纸并遍载日本报纸，东京的中国留学生电告全国，反对密约，四处响应。舆论强烈抨击清廷卖国，极大地推动了拒俄运动。7月29日，由于有人出卖，清廷知道了此消息是沈荩泄露的，将他拘捕。7月29日，沈荩受审，坦然承认，临危不惧。慈禧太后下令“杖毙”。7月31日清廷刑部“用竹鞭捶之，达四时之久，血肉横飞，惨酷万状而未及死。最后以绳勒其颈而气绝”，清廷立此案名为“自立军案”，实为由于真实报道了中俄密约的签署。
清末新闻法颁布之前，清政府对新闻业的管制相当严酷。但19世纪90年代以后，新闻业已形成了一定的舆论势力，报业规模事实上已在全国形成，清政府也无法再以专制手段强行镇压，颁行报律乃情势所迫。这点我们可以从报律颁行前两年，即1904“苏报案”看得很清楚。
《苏报》创刊于1896年，1903年4月由章士钊任主笔后，连续发表《哀哉无国之民》、《驳〈革命驳议〉》、《杀人主义》等多篇措辞激烈的反清文章。时值邹容的《革命军》在上海畅销，《苏报》在其“新书介绍”专栏中大为推崇，章太炎、章士钊分别撰文唱和，号召推翻清廷。章太炎还在《苏报》上撰文《康有为与党罗君之关系》，斥光绪皇帝为“小丑”，“未辨菽麦”。清廷命两江总督、上海道等官吏查禁《苏报》，密捕邹容、章太炎等人，但碍于《苏报》地处租界，便与租界当局交涉捕人引渡。费尽周折，虽经租界领事团同意，却遭工部局坚决拒绝。清廷只好充当原告，向租界的会审公廨（法院）提起诉讼。6月29日，《苏报》被封，章太炎坐待拘捕，另外报馆职工数人也一并被拘押。次日，邹容主动投案后入狱。
同年7月15日，清廷诉《苏报》案开始审理。当时上海报纸有报道说：原告清廷官吏在法庭上诚惶诚恐地念诉词，表现极为浑噩，而被告邹容、章太炎等却慷慨陈词，痛斥清廷祸害国民，成为轰动一时的英雄人物。清政府不惜以沪宁铁路修筑权为交换条件要求引渡，租界当局内部发生意见分歧。英国领事坚持不准引渡，认为“外国人在租界一日即有一日应得之权利，中国人在租界一日应有受外国人保护之权利，而华官固不得过问也。”美国驻沪领事开始力主引渡，但是美国外交部坚决反对“将苏报馆人交于华官”。此时又发生了沈荩案，使租界当局态度强硬起来，拒绝引渡。清廷代表只好要求重判，甚至要“立斩”云云，均被法官驳回。12月24日，会审公廨所设立的额外公堂（特别法庭）在清廷官吏的策动下，不顾律师的抗议，强行判决邹容、章太炎永远监禁，其他被捕者有的释放，有的继续羁押。这一判决遭到中外舆论的强烈反对，包括《泰晤士报》在内的一些西方大报也评击上海租界的司法官员置人权于不顾。英国、美国等国政府要求其驻上海的领事干预此案，于是租界领事团公开拒绝接受这一判决。1904年4月，租界当局改判章太炎监禁三年，邹容二年，刑满驱逐出境。其余释放。1905年2月，邹容病死狱中。1906年5月，章太炎刑满释放。
我们之所以在以上的叙述中采用“管制”或“法治（以法律治罪）”，是因为古代中国封建社会虽然也有法律条文，但这仅是形式，专制的政治体制实质上使皇族、朝廷有超越法律、超越社会普遍意志的特权地位，这也就使得他们在新闻活动、报刊出版领域可以任意实施“人治”。而实行新闻法制，不但是指新闻活动、新闻媒介、新闻事业有系统的条文规章可以援引，国家本身也必须受法律条文的约束，使法律所保障的权利、义务关系通过有效的制度得以实施。
一、清末的新闻法
清末的新闻法律主要是规范报刊等印刷出版物的活动，所以又被称为“报律”。清末的报律主要指先后颁布的这样几项法律：《大清印刷物件专律》（1906年）、《报章应守规则》（1906年）、《报馆暂行条规》（1907年）、《大清报律》（1908），以及1911年的《钦定报律》等项专门性法规。其中1911年2月颁布的“钦定报律”名称并没有统一、固定，各报刊有时还用“修正报律”、“修订报律”等。
（一）清末新闻法的主要内容及特点
在清末颁布的新闻法中，有三个法规内容相对比较完整，它们是《大清印刷物专律》、《大清报律》、《钦定报律》。下面我们主要分析这三个法律的内容及特点。
1.清末新闻法及其主要内容
清末的新闻法是清末修律活动的产物。庚子之变以后，特别是日俄战争后，变法图强已成共识。多数人希望能通过仿效资本主义国家，修改传统的政治和法律制度，实施新政。在1898年百日维新时，光绪皇帝就有了订立报律的想法，光绪皇帝接受了改良派的主张，将梁启超在上海创办的《时务报》收为官报，命康有为主持该报，并下谕：泰西律例，专有报律一门，应由康有为详细译出，参以中国国情，定为报律。大规模的修律活动始于1901年，采用的方法是“参考古今，博稽中外”，“参酌各国法律”。
到1911年止，清政府派遣大臣出洋考察，任用留学生组建修律机构，聘请外国法学家协助订定法律，还翻译西方国家各类法典和单行法规30余部作为参考。先后订出了近百部法律和行政法规，其中就有报律。
（1）《大清印刷物件专律》
《大清印刷物件专律》是中国新闻出版的第一个成文法。光绪三十二年（1906）由商部、巡警部、学部会同制定并经朝廷批准颁布，共6章40条。第一章大纲，第二章印刷人等，第三章记载物件等，第四章毁谤，第五章教唆，第六章时限。主要内容为：实行印刷物注册登记制度、规定了“毁谤”条款等。另外，《大清印刷物件专律》还就注册申批事宜对巡警衙门作了要求，其第二章第三条规定：“凡各该巡警衙门，申报此种呈请注册事于京师印刷注册总局时，即将准注册与不准注册之情由，明白牌示具呈人知之。”第四条规定：“具呈人如以巡警衙门批斥不准之情由为不适当，可于牌示后十二个月以内，迳向京师印刷注册总局递禀上控。”
（2）《大清报律》
该报律颁布于光绪三十三年（1907）较前律有些新的内容略举如下：
第一条凡开设报馆发行报纸者，应……于发行二十日以前，呈由该管地方官衙门申报本省督抠，咨明民政部存案。（凡未照第一条呈报，遽行登报者，该发行人处十元以上、一百元以下之罚金。）
第二条凡充发行人、编辑人及印刷人者，须具备下列要件：一、年满二十岁以上之本国人；二、无精神病者；三、未经处监禁以上之刑者。
第四条发行人应于呈报时分别附缴保押费如下：每月发行四回以上者，银五百元；每月发行三回以下者，银二百五十元。
第七条每日发行之报纸，应于发行前一日晚十二点钟以前；其月报、旬报、星期报等类，均应于发行前一日午十二点钟以前，送由该管巡警官署或地方官署，随时查核，按律办理。
第八条报纸记载失实，经本人或关系人声请更下，或送登辩误书函，应即于次号照登。如辩误字数过原文二倍以上者，准照该报普通告白例，计字收费。更正及辩误书函，如措词有背法律或未书姓名、住址者，毋庸照登。
第九条记载失实事项，由他报转抄而来者，如见该报自行更正或登有辩误书函时，应于本报次号照登，不得收费。
关于新闻报道的内容，法律也有一些条款：
第十条诉讼事件，经审判衙门禁止旁听者，报纸不得揭载。
第十一条豫审事件，于未经公判以前，报纸不得揭载。（违第十、第十一条者，该编辑人处十元以上、一百元以下之罚金。）
第十二条外交、海陆军事件，凡经该管衙门传谕禁止登载者，报纸不得揭载。
第十三条凡谕旨章奏，未经阁钞、官报公布者，报纸不得揭载。
