关于“对农民的扩权”。我国是一个农业大国，农民占人口的绝大多数，农民依附于土地，靠土地生活，国家必须保障农民对土地的占有利用权。基于土地对农民的重要性，农民对占有土地的权利至少应包括以下两方面内容：一方面是基本方面（1）地表使用权。农民对占有土地的权利仅及于对地表的使用，土地其他范围的权利归属国家。（2）宅基地使用权。农民的居住问题是一个不容忽视的问题，国家应保障农民的宅基地使用权。农民可以依照法律规定的条件和程序申请并获得宅基地，并在宅基地上修建生活用房。（3）公益设施等用地权。农民的公益事业、教育事业的活动也是不可缺少的，农民应依法取得公益建设用地。（4）农用权。国家应保证农民的农业收入，以满足日常生活需要，国家把耕地交给农民占有，由农民进行耕作种植，获得收益。
另一方面是关键（核心）方面：（1）国家对农民占有土地的不可剥夺。当农民依法占有土地后，国家应保障农民对土地的长期使用，非因国家行为（如征用）不得剥夺农民对土地的占有使用权。即使行使国家行为也必须给予农民合理的补偿，并及时保证农民对其他土地的占有使用。（2）保障土地占有利用人对土地的利用。土地占有利用人只是通过占有对土地合法、合理地利用，从而实现利益。基于土地属于国家所有，土地占有利用人不得对土地随意处分、非法转让。（3）排除非土地占有人对土地占有人土地使用权的侵犯。非土地占有人对土地占有人要履行相当于对土地所有人的义务。土地占有人有权像所有权人那样排除非土地占有人对土地使用权的非法干涉。[8]
14.2.3关于农户占有
14.2.3.1农村土地占有权的主体
第一，占有权的主体是农业生产者。其标的物（客体）是农村的土地。农村土地占有权的主体是从事农业生产活动的公民，其他从事非农业生产活动的公民不能成为农村土地占有权的主体。一般来说，农村土地占有权的主体是本区域农村的成员，但是，随着农村经济的发展和农村改革的不断深入，农村土地占有权的主体己不限于本区域的成员，而是扩大到一切从事农业生产活动的公民，但是在这个问题上隐含一个初始状态公平的问题，即初次占有应该科学设计并综合考虑多方面因素，保证原区域有从事农业意愿者优先占有土地。农村土地占有权与城镇国有土地使用权一样，标的物都是土地。所有和占有二元农村土地权利制度下的农村土地占有权，其占有的标的物是国家所有的土地，该土地包括依法由农民占有并使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。
第二，占有权的目的是从事农业活动。应当适应农业生产经营的基本要求。自罗马法以来，法律将土地的利用分为两种，即农业用地和建设用地。农村土地占有权是在农村土地上从事农业生产活动获取农业收益，包括耕作、畜牧及养殖等。非以从事农业生产活动为目的而使用他人土地的，不能设立或不应该成为农村土地占有权。农村土地占有权人在其占有的他人土地上从事农业生产和经营活动以获取收益，这就决定了其对土地的支配不是一般意义上的占有和使用。
第三，占有权的期限应该足够长。作为一个农业生产和经营者，农村土地占有权人必须能够在土地上从事一切合法的农业生产经营行为，占有、使用和收益都是农村土地占有权的权能。土地上的投入和产出具有周期性、持续性等特点，因而农村土地占有权的期限不能是短期的，长期是农业生产稳定发展和保证土地持续利用的基本条件。如果不是因为法定公共利益和国家利益等原因，在占有者有继续从事法定农业生产的情况下，农村土地的占有权不应该设立权利被收回的期限。
14.2.3.2农村土地占有权的物权化
为了使农民的农村土地占有活动不受干预，土地权利和利益免受侵害，赋予农民以独立的占有和利用土地的权利，是最有效的途径和法律制度保证。法律赋予农村土地占有权独立的物权地位，农村土地占有权人不仅能对抗一般非土地权利人，而且能对抗土地所有人国家，因为独立的物权意味着土地占有人与土地所有人出于平等的法律地位，相互之间以权利义务关系作为连接的纽带，而不是谁支配谁的关系。法律赋予农村土地占有权以独立的物权地位，虽然不一定能杜绝土地占有人的权利和利益不受土地所有权人以及其他人的干预和侵害，但为土地占有权人寻求法律救济提供了充分的制度保障。
所谓农村土地占有权的物权化，就是使农村土地占有权成为一个独立的真正具有物权属性的财产权利。农村土地占有权的物权化，用物权的规则和规范来界定土地占有权的法律性质、内容和效力，即有利于保护农民合法的土地权利和利益，有利于土地占有权作为一种独立的财产权利依法流转，有助于农村土地市场的形成和完善，也符合保护和持续利用农村土地的社会目标。
第一，农村土地占有权的物权化使其取得、转让及其消灭可依法进行。根据物权法定的立法原则，运用法律规范界定和确立我国农村土地占有权的权利、义务关系及其内容和效力，确定土地占有权的取得、转让及其消灭的规则，以实现权利、义务内容确定化，权利取得规则的法定化，减少完全依靠当事人“意思自治”的合同原则所导致的权利设定、改变的随意性。现行的以合同方式约定的双方的权利和义务的农村土地承包法，其最大特点就是其债权的不稳定性和纠纷的易发性。通过承包合同约定双方的权利和义务的内容，在体现土地承包经营权人意思自治的同时，也为集体土地所有权人任意侵犯农民的合法的土地权利和利益提供了极为便利的途径。土地占有权物权化以后，其内容、效力、法律地位等必须由法律来确定，而且，任何人都不得以任何手段改变和剥夺土地占有权人所享有的各种法定的土地权利。
第二，农村土地占有权的物权化具有对抗所有者和一般非所有人的法律效力。农村土地占有权不但具有对抗一般非所有人的法律效力，而且具备了对抗所有人及其他任何不正当干预（包括地方政府的行政干预）的法律效力。另外，土地占有人农民在进行转让或其他允许的处分时，也具有了较强的自主性。因为土地占有权作为一种独立的物权，本质上是一种具有对世性的排他支配权，通常情况下，其处分无须他人的意思或行为介入。例如，当土地占有权人遭受第三人的侵害时（如现实中存在的“一地两包”的现象），基于占有权的物权性质，土地占有人就可以直接追及第三人，请求其停止侵害并返还土地，以实现其对占有土地的直接占有和支配的权利。但如果基于债权的属性和效力，即使承认第三人侵害其土地承包的权利，在法律救济上土地承包经营权人也只能向发包方请求，而不能直接向第三人主张自己的权利。
第三，农村土地占有权的物权化可以有效促进农地经营权的流转。目前，由于农村土地承包经营权的债权属性和非正式性，其在实践中不能完全按照市场的规则和方式自由流转，而只能以债权的流转方式和规则流转，流转时受到两个方面的限制：一是对转包的限制，即土地承包经营权的转包必须经过发包人的同意。这使得许多转包不能进行，妨碍了农村土地资源的合理配置。二是对转让的限制。土地承包经营权的转让方式主要包括集体组织成员之间的转让、互换、入股以及抵押等。由于土地承包经营权作为一种债权属性的相对权，直接关系到土地承包合同另一方当事人即发包人的利益，法律对这种权利的转让有着严格的限制。因而，只有当土地占有权成为独立的、具有物权属性的长期稳定的财产权利，其转让才不会受到法律的过多限制。
14.2.3.3农村土地占有权的义务
第一，农村土地占有权必须体现权利和义务对等的原则。换言之，农村土地占有权是占有和经营农村土地的权利和义务的统一体，土地占有的权利和义务共同构成土地占有人与土地所有人之间的平等互利的法律关系。作为农村土地占有人的农民，其始终面对着土地所有人这样一个特定的非占有人，在此，占有权是占有人对土地所有权人作出一定的义务承诺的基础上而设定的，同时也是在占有人履行自己义务的前提下得以持续下去，土地占有权无论表现为哪一种权能形态，都有相应的义务和责任相伴随。由此我们认为，土地占有权的权能形态本身是一个权利、义务和责任的统一。
第二，农村土地占有权必须体现社会公共利益。对此，有一个认识上的问题必须明确，即以怎样的价值取向来衡量农村土地占有权的内容。从传统民法理论出发，以私法精神与理念去评价、判断和界定民事权利，当事人的意志自由、权利平等和利益平衡是当事人权利义务正当合理的基本依据，这无疑是正确的。然而，任何民事权利都是建立在一定的客体之上的，有些客体并非仅涉及私法，民法以外的因素在影响客体的同时，也会对民事权利本身产生深刻的甚至是决定性的影响。作为农村土地占有权客体的农村土地更是如此，甚至更为特殊。我国以世界7%的耕地养活着世界21%的巨大人口，在有限的土地上如何生产出13亿人所需要的粮食和其他农产品，是中国社会生存和发展的最基本的问题。土地分到一家一户，实行农村土地占有，生产可以由农户进行，但是，珍惜每一寸土地，合理持续利用有限的土地资源，始终是我国的基本国策和土地政策的根本，是中国社会的共同利益所在。因此，我国实行土地用途管制，不允许农村土地占有权人任意地利用、经营土地，更不允许随意改变土地用途，这是国家和社会承认与保障农村土地民事权利的先决条件。农村土地占有权必须以一定的方式和内容体现国家和社会的共同利益。所以，看待农村土地占有权不能只从民法或物权法的角度出发，特定的问题必须在社会公共利益的层面上才能得到正确的把握和理解，从而得到妥善的解决。
第三，农村土地占有权要承担特定的义务。在我国，农民是以非土地所有权人的身份占有和利用农村土地，相对于农村土地所有权人，土地占有人是义务人，其所负的义务不仅是一般的对土地所有权的尊重，而是贯穿于占有和经营土地的整个过程之中，与占有和利用土地的行为不可分割，具有特定性。基于农业生产经营的特点和需要，农村土地占有权人农民享有广泛的占有、使用、收益和处分土地权益的权利，任何人包括土地所有权人都不得干预农村土地占有人的自主经营。但是，土地不是一般的农业生产资料，而是不可再生的稀缺的自然资源，其利用状况关系到我国农村社会乃至整个国家和社会的生存与发展，因而农村土地占有权人的自主经营不是无条件的，必须履行相应的义务，如不得抛荒、不得掠夺式经营、不得改变土地的用途等，在转让、抵押农村土地占有权后，亦必须如此，等等。这些义务与土地占有权利一起构成农村土地占有经营权中不可缺少的内容。
14.3中国农村土地“国家所有，农户占有”二元结构实施思路
笔者接下来将阐述的“一废二扩三限”为主要措施的“国家所有，农户占有”农村土地制度改革思路，该思路是基于现代农地产权制度的发展趋势、土地集体所有制存在的问题和“二元”制度模式对“三农”的意义并结合中国实际提出来的。
14.3.1关于“废”
就是要改变“身份”，废除中国农村土地的集体所有制度，代之以农村土地的国家所有。
14.3.1.1基本理由
第一，现行的土地集体所有制，对农民家庭经营、农民利益并不起保护作用。土地集体所有的虚置使集体经济被异化，处在与农民相对立的尴尬地位。从农业经营上看，以土地为纽带的集体经济组织的存在是压在农民心上的一块重石，农民时刻担心家庭经营权被剥夺，大量的事实表明，集体经济组织对农地保护最不力。因此，集体土地所有制在经济上并无实质性意义，是集体经济组织需要土地为其所有，而不是农民经营需要土地的集体所有制。
第二，农民在选择改革方向时，总是朝着产权关系明确化这个目标，“交够国家的，留足集体的，剩下全是自己的”这种大包干形式，比在原集体经济条件下产权关系大大明确了，带来了极大激励。随着农户经济不断发展，又不断提出新的要求。明晰土地产权关系，建立有法律保障的产权制度，这是我国农村市场体系建立和家庭经营不断完善的基础，要明确产权关系，建立产权制度，首先要使集体经济退出土地所有者的舞台。
第三，在工业化和城市化的过程中越来越多的农民将脱离农业生产转向非农产业，这就使作为土地占有者的集体不断发生变化，有些集体可能完全失去农业生产单位的意义而成为占有农地又不从事农业生产的单位；若农村非农产业在本集体范围内兴建，土地占有关系不发生大的变化，则地价对农地非农化起不到控制作用。
第四，在土地集体所有制条件下，每个农民都是集体单位的一员，在我国人均耕地较少的情况下，实行联产承包责任制就只能按人头平均承包土地，这样就不可避免地产生小土地经营单位。
第五，一些地方，在土地竞争性承租过程中，一部分农民会因自身的优势而获得较大面积的土地经营权，另一部分农民会因自身劣势而获取较小的或失去土地经营权，这等于是对这部分农民土地经营权的剥夺，从而在事实上已经否定了土地集体所有制。
