——从1789年10月6日到1791年4月
从1789年10月5日、6日到1791年4月，国民议会完成了对法国政坛的改组；宫廷方面，在进行了阴谋活动的同时，企图出逃外国；特权阶级方面，在没落之后，十分想恢复往日的荣耀，他们企图推翻新制度，恢复旧天地。
新的政府
这一时期，各派别日益分裂。随着政权机构和法制的逐步改革，当一部分人的利益开始受到损害或主张难以实现的时候，他们就开始反对改革。从三级会议一开始，宫廷就反对革命；等到了各等级共同开会和取消特权时，贵族也开始对革命持反对意见；在确定一院制议会和否决了两院制以后，内阁和赞成英国式政体的人也起来反对革命。另外，从行政区分成郡以后，自治地方又反对革命；颁布教会财产的法令和僧侣世俗化的法令以后，教会团体也开始反对革命；颁布新的军事法律后，所有军队军官都反对革命。由于反对者众多，看来议会的多项改革需要循序渐进，分步进行；但是，由于议会的计划和使命，以及敌人的阴谋，种种改革又势在必行，迫在眉睫。
10月5日和6日以后，逃亡的事情也开始在议会里出现。穆尼埃和拉利·托朗达耳原想使人民在7月14日拯救议会以后，立即停止活动。这是一种天真的想法，因为人民群众一旦被发动起来，再想解散他们就十分困难。但他们仍绝对坚持自己的主张，由于未被采纳，颇感失望的穆尼埃和拉利·托朗达耳离开了议会。放弃法国官职的拉利·托朗达耳回到他的祖国英国。穆尼埃则返回自己颇有威望的多菲内省，计划在那里发动人们反对议会。不过，由于力量过于薄弱，无论是拥护革命还是反对革命，都好似螳臂当车。议会从这件事中发现，对于可能成为内战策源地的旧省区的组织，必须坚决予以取消。
10月5日-6日以后，国民议会的代表和国王一起迁到了首都，这在很大程度上安定了首都的人心。由于有国王在自己面前，人民都觉得满意，不再像以前那么激愤。被认为是暴乱煽动者的奥尔良公爵，被打发去了英国。拉法耶特认为，到了该维持秩序的时候了；国民自卫军素质优良，逐渐习惯于遵守纪律和服从命令；市政机构已经不像刚成立时那么混乱，并开始树立威望。除了饥荒，没有其他可能导致混乱的因素。不过由于供给有限，尽管粮食委员会已经尽力，但每天仍然有群众聚集。社会上误传面包商弗朗索瓦囤积粮食，结果弗朗索瓦被误杀。为了维持秩序，10月21日颁布了一项戒严令：市政机构可在劝告群众解散无效之后，动用武力驱散他们。平民和国民自卫军服从议会，遵纪守法成了这一时期的主流。国民代表只希望完成制定宪法和实现政府的改组。只有掌握权力的阶层才关心秩序，对于敌人希望用残存的旧制度来给议会制造障碍的企图，议会加紧行动，有针对性地采取对策，即以法令改变旧制度，剥夺敌人的攻击手段。
这段时期，王国的行政区被议会平均划分。在划分之前，各省原是一些面积广阔、自主独立的小国。只有减其地，易其名，才能使它们服从同一政权。12月22日，议会通过了一个由西哀耶斯起草、图雷主要负责的方案。全国按照郡、县、区三级划分，一共分为八十三个面积和人口大致相等的郡，郡下是县，县下是区。所有行政机构按级统一规定。郡设三十六名议员的郡参议会和五人组成的政务厅，分别负责作决定和执行。县一级也设有参议会和执政机关，不过人数较少，并且分别隶属于上一级。区由五六个本堂教区组成，是选举区，但不是行政区，由有选举权的公民共同选出议员和官员。不过，当时采取的是双重选举制：即先由有选举权的公民选定选举人，再由选举人选出国民议会议员、郡行政官员、县行政官和法院的法官。每郡设一个刑事法院，每县设一个民事法院，每区建立一个治安法院。
王国政府是最高机构，公社是基层机构，郡是介乎公社与王国政府之间、全国利益和纯地方利益之间的中间组织。公社的行政由市议会和市政府负责，其成员多少按照城市的人口调整。唯一有权使用武力镇压暴乱的市行政官由人民直接选出。
最大的问题是财政
在这个方案下，人民可以行使主权，所有的公民自行选举官员，自行管理行政，实现各个区域的合理分布。但是这个方案在具体执行时，又遭到了一些省的抵制。例如梅斯、鲁昂、波尔多和图卢兹的高等法院，普遍反对国民议会的行动，朗格多克省和布列塔尼省的等级议会则对新的行政划分十分不满。在这样的背景下，拥护旧制度的人开始想方设法制造障碍。贵族、高等法院、僧侣，甚至是着名作家们都开始攻击革命。革命的两个主要敌人是贵族和主教。这两个等级起初在议会中给革命制造困难，随后便公开向革命进攻，贵族主要靠发动欧洲其他国家来反对革命，僧侣反对革命的方式则是利用内讧。他们十分希望社会局面变得混乱。不过回过头来看，这种混乱不但没有给他们带来什么好处，而且给法国带来了巨大灾难。
即使是革命，也难以克服财政困难。财政问题始终困扰着革命。革命之初，议会需要维持政府经费开支。随着革命的深入，即使到了议会需要组织国家机构的时候，仍然不得不时常停止立法的讨论，转而将增加国库收入视为第一要务。对此，内克尔曾提出一些权宜之计，并很快获得通过。8月9日，首次发行了三千万里弗公债，收效甚微。8月27日，紧接着发行了第二次八千万里弗公债，仍然难以满足国库需求。如果寄希望于税收，由于税收已经缩减或废除，而且征收困难，显然作用不大。如果求助于拒绝援助的公众，更是痴人说梦。在这山穷水尽的时刻，内克尔在9月拿出了最后方案，直接向每名公民征收特别税，征缴额为收入的四分之一。每个公民都应该站在爱国主义的高度据实申报，足额缴纳税款。
就在这时，内克尔被米拉波授予真正的财政独裁权。米拉波认为，国家的形势十分紧迫，议会的工作重心不应该是长时间地研究讨论财政大臣的方案，经验丰富的内克尔，可以确保方案取得成功。他敦促议会信任内克尔并通过他的方案。当然，反对声依然存在，有些人不赞成内克尔的主张，另一些人对米拉波的动机提出质疑。为了达成一致意见，米拉波发表了一篇最雄辩的演说，希望大家都能认识到破产已迫在眉睫，只有通过这项特别的临时税才能满足需要。他大声疾呼，当前的局势已经容不得半点拖延，财政崩溃已经近在咫尺。灾难是永远不会给人们时间的，“喀提林已来到罗马城下，你们还在辩论！”如果还把宝贵的时间用在辩论上的话，那么，大家的财产和荣誉将被毁灭。可能大家对这个方案还心存疑虑，但毋庸置疑的是，实施这个方案势在必行，而且除此之外，也别无良策。客观的分析，激情的演讲，将整个议会的气氛带入了高潮，在全场热烈的掌声中，这项爱国税顺利地在议会获得了通过。
革命时期的财政，不但要保障当前时期革命的各项支出，而且要保障未来革命可能面临的各种费用问题。因此，爱国税这个办法终究是治标不治本的权宜之计，只能暂时性地缓解财政问题。革命需要长效化的可行措施。在当时的历史背景下，只有没收和出售教会财产来减轻国家负担这一个办法。这样做不但符合社会公众利益，而且也完全合理，因为财产属于教会，而不属于神父们，僧侣只是财产的管理人，而不是财产的所有人。国家承担了教会和教士们的开支，自然也享有使用支配这些财产的权力。国家可以通过这个办法掌握巨大财源，进而在政治上取得巨大的成果。
重要的是，为防止旧有势力阻碍革命，在国家内部不能再容许旧有的独立集团的存在。僧侣这个旧有的集团拥有庞大的等级组织和财富，革命来临后，他们很想保持原来的独立地位。但他们的设想与新的社会制度格格不入，因为只有在国家不存在的情况下，各个集团、各等级才能独立存在。如今一切职能都要变为公共的了，需要把教士职务变为宗教官职，类似于把王权变为最高行政官职一样。国家想把教会变为国有，首先要收回教会的财产，并付给僧侣薪俸，给予适当的补助金。通过这种方式，旧宗教制度被摧毁了。
当时，迫切需要取消什一税。免除交给僧侣的什一税后，将很大程度上减轻农民负担。8月4日夜，免除什一税的决议宣布后，仅仅7天，什一税被完全取消。最开始，僧侣还比较反对，不过后来也同意了。这是他们能够作出的最大让步。巴黎大主教代表全体主教宣布，教会放弃什一税。
教会财产属于谁
紧接着，马上开始讨论关于教会财产所有权的问题。奥顿的主教塔列朗认为，僧侣为了国家利益，应该放弃这些财产。对于国家来说，这是正确且合适的选择。拥有了总额达数十亿里弗的教会财产后，国家不但可以维持宗教开支，还可以偿还国债，支付永久年金、终身年金和司法机关经费。塔列朗的主张遭到僧侣的强烈反对。不过，由于僧侣只是教会财产的保管人而非拥有者，1789年12月2日，还是制定了国家拥有教会财产的法令。
这也埋下了僧侣仇恨革命的种子。失去财产的僧侣开始反对新制度，而且比贵族反对得更为激烈。不过，由于财产还由他们负责管理，僧侣们希望归国家所有后的财产只是用于债务抵押，而不出售。其实，这只是一厢情愿罢了。为了增加财政收入，能用的办法已经用尽。国库已是寅吃卯粮，勉强维持，由于大量发行票据，贴现银行的信用度日益降低，更是入不敷出。只有出售四亿里弗的教会财产，才能应付当年及下年的支出。出售的过程也是相当困难的，巴黎市政府和其他市政府虽然出面认购了很大一部分，却因为没有钱缴纳，只得先发行市钞券筹募资金，等到财产出售给私人有了必要资金后再将市钞券收回。这时有人提出，如果不发行市钞，采用由国家发行票券，代替金属货币强制流通的办法，将会更加便捷。指券（信用券）便是这样产生的。
通过这种方式，教会财产终于能够出售了，促进了革命事业的发展。借助指券这个媒介，国家和债权人紧密联系在了一起，国家通过指券偿付债务，债权人通过指券享有担保收益。指券流通到最后，还是要走到兑换现金的地步。一旦兑现，指券的使命马上终结，将不再具有担保证据的功能。因为这些原因，发行指券必须强制流通，并根据出售财产总值对发行额进行限制，维护指券的信用，还要规定指券有利息，防止指券因骤然兑现而贬值。最开始发行指券的时候，还是相当谨慎的，所以赢得了大家的信任。指券的利息最初增加了指券的好处，后来却带来很多负面影响，到第二次发行指券时就取消了。由于使用不当等外部原因，人们逐渐失去了对指券的信任。
12月29日，国家拥有教会财产的法令公布以后，僧侣发现转移财产管理权和出售四亿里弗财产的事情将成定局，而且要发行纸币，他们便想方设法地来阻挠，防止自己的财富被剥夺。他们希望能够认购四亿里弗的公债，这也是他们的最后一计。如果议会接受，就相当于先否认僧侣是财产的主人，又承认他们是财产的主人。要求被拒绝后，僧侣发动多项攻势，阻挠市政府的工作。他们打着维护宗教利益的幌子，维护自己的私利。他们制造宗教纠纷，煽动天主教徒反对基督教徒，并嫁祸于议会。在当时，就连僧侣们也承认修道院修道誓愿的恶弊。1790年2月13日，这种恶弊被取缔，南锡的主教提出，天主教是唯一能举行公开的仪式的宗教。对于这种提议，议会起先是置之不理。后来，又有人提出同样的建议。为表示对最高主宰和天主教的尊崇，议会经过激烈争论之后宣布，不应该在这个问题上发表意见。
