国际上提供了很多基础设施融资的丰富经验，尤其是近些年来，发展中国家利用金融中介和增信手段为基础设施搭建投融资平台的创新性做法，很值得我们参考和借鉴。这里以哥伦比亚的地方融资机构、美国的债券银行、印度的城市发展基金以及菲律宾的地方政府担保公司等案例为引，介绍国际上基础设施融资的先进经验。
国际经验综述
国际上，地方政府基础设施的融资与一个国家的分权实践紧密相连。许多发展中国家努力实施分权化，发展信用市场，赋予地方政府更多的权利。北美和西欧的地方政府长期致力于发展基础设施的私人债务融资。北美主要依赖市政债券，西欧则专注于自创的发展银行。而新兴市场则通过直接或者间接（利用金融中介机构）的途径，发展一种或混合的资金筹集方式，为基础设施建设融资。
美国的市政债券市场产生于19世纪50年代。特殊目的的收益债已成为主要的资本源泉，不需要以当地政府收入为担保的一般责任债券也在市场上流行。联邦政府支持通过授予市政债券以自由税的地位进行分权化融资，这有助于债券银行的发展。西欧在政府的帮助下，利用其长期储蓄建立起市政银行，市政银行处理各种各样的业务，诸如当地政府基础设施项目的信用评价、项目监管等打捆业务。随着金融管制的放松，这些银行致力于到资本市场筹集资金。
尽管新兴市场在国际金融机构和国内政府的支持下，有效地创造了市政发展基金，但当地信用市场的发展前景却不乐观。巴西的市政发展基金虽然有期限为三十多年的贷款的回收记录和少于5％的不良贷款，但由于存在很高的商业和政治风险，它没有能够刺激私人融资者对于市场借款的信心；阿根廷、印度尼西亚、匈牙利由于财政无秩序和当地借贷的混乱，导致金融系统的不稳定和违约经常发生；南非当地政府由于政治和财政结构的改变（例如以前投资制度的废除和法规框架的缺陷），市政融资也陷入了不稳定。
尽管新兴市场上的基础设施融资存在一些问题，但也创造了不少革新的方法，有效地发展了以市场为基础的市政借贷，并且通过联邦或捐赠者的帮助以及增信措施得以加强。例如哥伦比亚的FINDETER（FinancieradeDesar-roloTerritorial），作为二级贷方的政府金融中介，将银行贷款再贴现给当地的借款者；它鼓励商业银行负责交通、水、环卫和教育等市政信用风险；它将包括产业部门和市政服务公司的客户组合多样化；它的最新发展是，较大城市已不再从银行贷款，而是发行债券。捷克共和国代表了另一种改革的市政债券市场——以大城市发行的市政债券和展期的商业银行贷款结合为特征。它建立了一个向银行提供长期贷款的市政发展基金（MUFIS），可以向当地政府转贷，使得原本8—15年的贷款期限延长成为可能。菲律宾的当地政府担保公司（LGUGC）也是发展债券市场的例子。LGUGC是一个公私合营的实体，向市政投资者提供保险。它制定一个独有的信用评估系统，以辨别发行者的信用等级，通过向休眠的市政债券市场注入流动性，向当地实体提供了一个相对于政府金融机构更便宜的贷款方式。波兰也冒险进入市政债券市场，作为一种更便宜的和更长期的替代银行借贷的方式，为基础设施融资服务。
综合国际基础设施融资的经验可以看出，在分权化的市政系统下，单一的借贷难以满足所有的基础设施融资需要。许多政府已经设立了MDFs（Mu-nicipalDevelopmentfunds），帮助完全没有经验的借贷者，成功的例子如哥伦比亚和捷克，已经发展成一个多层次的市政信用系统，较大的有信誉的当地实体可以进入更便宜的债务融资市场，而中小实体则依靠发展银行和接受政府馈赠。菲律宾和波兰更有经验，因为债务融资具有优先权，所以可以获得更低成本和更长期限的融资。这些国际金融机构在扩展当地的信用工具方面起到了重要作用。
债务融资及风险管理
国际上许多地方政府为基础设施建设进行债务融资，通过建立对债务工具的监管制度，有效地降低或消除了潜在的债务风险。
首先，许多国家通过立法来建立债务融资的事前监管制度。如南非的《市政财政管理法案》（2003年）、巴西的《财政责任法》（2000年）、波兰的《公共财政法》（1998年、2005年）等，通过法律法规的建立，对财政赤字、债务规模、偿债比率以及担保限额等关键指标进行设定，建立起监管地方政府债务的基本框架。
其次，降低债务融资中的违约风险，加强对融资过程的风险控制。在具体的融资方式中，许多地方政府通过设立政策性机构为基础设施建设融资，但要求这种机构的运营必须在透明的财政结构和规范的管理之下进行，因此对于类似的政策性融资机构，建立适当的管理和监管程序尤为必要。在通过市政债券为公共建设融资的过程中，许多地方政府加强了对融资制度和流程的控制，包括建立抵押制度、加强信用担保和实施财政截留等技术措施，对市政债券的发行和管理加以严格规范。
再次，注重建立对于债务违约的应对机制。当地方政府因为经济的、政治的、或其他各种因素而无力偿还债务时，规定应当通过司法程序或行政制度来应对债务违约。注重应对机制的建立，不仅可以降低地方政府滥用公共财源的道德风险，而且有利于地方债务的合理重组。
此外，土地融资也是地方政府的重大财政风险隐患之一，尤其当土地出让收入作为地方政府重要的财政资金来源之一时，其收益会受到市场价格波动的深刻影响。在许多发展中国家，土地往往被作为质押物以从银行获得贷款，这同样受到市场价格波动的影响。一旦价格大幅下跌，地方政府的财政安全和金融安全都会受到威胁。
一、财政制度改革
针对不断频发的地方政府债务危机，许多国家加强了对财政制度的改革，通过立法加强对事前借贷的监管。如哥伦比亚的《财政透明和责任法》（2003年）、南非的《地方财政管理法案》（2003年）等。实践表明，制度先行是最重要的经验。
首先，注重加强财政的透明度。相关措施包括独立审计地方财政账目，向公众公开政府财务信息，公开关键性财政数据，以及公开隐性负债和预算外负债等。例如巴西的地方政府采用的应计制会计方法，消除了隐性负债的重要来源之一——欠款。2006年，美国总统奥巴马发起通过了《联邦资金责任透明法案》，大大推进了美国财政透明程度。中国目前还缺乏专门的财政透明的法律和制度。
其次，避免无条件的政府援助。当地方政府出现债务危机或者面临破产时，中央政府往往会增加对地方政府的财政援助，但这种援助应该是有条件的，要避免财政援助中的道德风险。如许多国家规定，债务危机的解决要以地方政府进行财政结构改革为条件。
再次，对债务融资的资金投向进行严格规定。如果地方政府大量的借贷是为弥补当期的财政赤字，则有可能导致不可持续的负债局面。因此许多国家规定，长期债务融资仅用于公共基础建设投资。一个典型的例子是印度，在20世纪90年代时，印度的部分州有超过70％的新增借贷都是为弥补现有负债，从而导致严重的财政危机。
另外，可通过对关键性财政指标的设限来避免风险，如对财政赤字、偿债比率、担保限额等进行限制。哥伦比亚设立了“红绿灯体系”（后文将提到），有效避免了一些财政指标的无限度膨胀。美国的地方政府为监督下级政府也设立了一些借债限制，如债券发行必须出于公共目的；不容许对私人负债进行担保；只有州法律明确说明的基建项目和现金流借贷才可以融资；设置负债上限，避免过度借债等。
二、无力偿还的应对机制
现实中有很多不确定因素都会引发地方政府的债务违约，因此应建立起严格的债务违约的应对机制。而一个完善的应对机制，至少应该能够达到以下目标：（1）对债务进行重组时，不妨碍地方政府继续履行公共职责；（2）使地方政府尽快恢复财务健康，重新进入金融市场。
国际上解决地方机构债务违约的途径主要有两个：司法途径和行政途径。由于在许多国家，预算事务的授权属于行政和立法机关，法院对于地方机构财政调整的能力被严格限制。相比而言，行政途径允许上级政府干涉和控制地方机构，因此可以直接负责地方政府的财务管理问题。
不同国家处置地方政府违约问题的方法不同。南非地方政府的破产处置既有行政干预，又有司法手段。在地方政府陷入困境后，他们采取了连续的政府干预手段：省级政府先干预，中央政府再干预。与此同时，南非地方当局可以向法院请求保持、重组或清偿债务。美国采用的是司法和行政两种方式，当行政手段无效时，往往要借助于司法手段。1978年制定的《美国破产法典》的第9章《地方政府债务调整法》，明确规定了地方政府破产处理办法，破产案件一般由市政当局提交给破产法院，然后由法院进行裁决。该法案目的是为财政窘迫的地方政府（债务人）提供保护，尽量避免破产给地方政府和民众带来的巨大冲击。
处置地方政府债务违约的核心是债务重组，包括延长债务期限、降低本金或利息，发行新的债务来弥补到期债务等方式。在行政干预的方式下，当地方政府发生了债务违约，上级政府通常将地方政府的债务重组为更长期的债权工具。在纽约市的案例中，债务重组的方案是建立市政援助公司，代表纽约州发行长期债券，用其融资来偿还即将到期的短缺债券，并将纽约市的一个新征税来换纽约州的新发债。
三、规范城投公司的发展
“城投公司”并不是中国特有的现象。早在19世纪中期，美国就有许多州通过创建公共企业来为大型基础设施项目建设筹集资金；有些州虽然没有政府创建的公共企业，但是由州政府出资支持，把一些公共建设项目交由私人企业开发运作。
一般来讲，政府性的公共企业（在中国称为“城投公司”）可通过发行债券或向金融机构贷款来为基础设施建设融资，因此可通过规范借债条件、控制融资风险和建立偿还机制等措施来规范城投公司的借债行为。
中国的城投公司实际上和国际上的特别目的机构有相似之处。国际经验表明，特别目的机构借债有一些关键要素：
（1）债券发行或银行借款必须用于公共（非私人）用途，融资资金只能用于与特别目的机构使命相一致的项目。
（2）建立“特殊基金”，从特殊基金里偿付债务。例如，把水利系统收入或特殊税收存入该特殊基金，避免这些基金被挪用或者杂汇到一起从而失去独立名目。
（3）对特别目的机构发行新的债务设立条件。条件之一是，该机构没有违约历史，并且有预计的债务偿还能力。
（4）公开每年的资产负债表，此表须经独立审计。所有直接或间接的债务，都必须在地方政府预算和财务报表中明确记录，而且要对公众公开。
（5）为符合公共政策的融资项目实施必要的担保。禁止给私营公司担保；限制市政企业可获得的担保量。例如法国规定，地方政府每年支付的债务费用以及由地方政府担保的债务费用不得超过地方政府运营经费的50％，任何一个借款方不可获得超过地方政府运营经费5％的担保，并且担保额不得超过借款实体债务本金的50％。波兰的规定更加严格，地方政府为当地机构出具的担保，被视为该地方政府负债的一部分，其负债偿还不得超过年收入的50％。
特别目的机构在地方政府的融资中发挥了重要作用。一方面，在许多国家，尤其是发展中国家，该类机构还将在一定时间内存在，继续为政府的公共建设进行融资服务；另一方面，如果该类机构缺少必要的约束而导致无序发展，严重的将会引起地方政府的债务危机。因此规范该类机构的发展，建立起相应制度措施，对于减轻地方政府的债务风险具有重要意义。
四、管理土地融资风险
土地融资是一种常见的融资方式。尤其在中国，由于地方政府缺乏正规的融资渠道，土地融资成为地方建设最主要的融资方式。国际上，在孟买、开罗和开普敦等城市，近年土地交易所产生的收入都远远高于这些城市以前年度的资本支出。但是，为基础设施建设融资进行的土地交易蕴含了较大的财政风险，主要包括：没有把土地的经济价值考虑进去；土地作为抵押担保存在市场风险；土地融资行为和资金使用没有受到严格监管等。
根据国际经验，目前还没有标准和完善的管理框架可用于管理土地融资的财政风险。Peterson和Kaganova（2010）仅就管理内容提出一些建议：
（1）除非有一个完全公开披露的合同，否则禁止把剩余的土地转移给其他政府单位或企业、私人开发商或公私合营伙伴。
（2）可以建立土地托管，以接收土地销售收入，并保证按照法律要求或按照管理部门的规定，将收入用于基础建设投资。
（3）按照相关规划使用土地，不得随意改变土地使用性质。尤其对教育、医疗等公益性用地，不可以经营性土地办理抵押贷款。
