国务卿以外，各部总长也略有变动，教育总长改任汤化龙，交通总长改任梁敦彦，其余各部照旧。大家俯首听命，毫无异言。袁总统又特下一道命令：
按照约法之规定，将现行法令汇案分别修正，呈候本大总统核办。在未经修正公布以前，凡关于呈报国务总理等字样，均应改为呈报大总统；关于各部总长会同国务总理呈请字样，均应改为由各部总长呈请；关于应以国务院令施行事件，均改为以大总统教令施行。余仍照旧办理。此令。
从此令看来，大总统已拥有无上权力，差不多与皇帝一样。就是特任的国务卿也是无权无柄，只好服从总统，做一个政事堂的赘瘤。总统发令，他只需副署就好。之后的一切制度锐意变更，条例杂颁。其中最引人注目的法令，除新约法中规定的审计院、参政院外，还有省官制、道官制、县官制，每省原有的民政长改称巡按使。道区域由政府划定，每道设一道尹，隶属巡按使，所有从前的观察使，一律改名；县置知事，作为一县行政长官，隶属道尹。且各县诉讼第一审无论民事、刑事，均归县知事审理，取消原来的司法独立。各省都督也一概改名，称为将军。文官官制又分作九等：上卿、中卿、少卿、上大夫、中大夫、少大夫、上士、中士、少士。其他各部官制也酌加修正，并将顺天府府尹改称京兆尹。所有大总统公文程式、政事堂公文程式及各官署公文程式，全部改订，并取消国家税及地方税的名目。
五月二十六日，参政院成立，停止政治会议，特任命黎元洪为院长，汪大燮为副院长。参政人员约有七八十人，一大半是前朝耆旧，一小半是当代名流。袁总统又援照新约法，命令参政院代行立法权。黎元洪明知此事违背共和，不应充当院长，但身入笼中行动不便，只好勉强担了这个虚名。他敷衍度日，院中也不愿进去，万不得已去一回，也是装聋作哑，好像一尊泥塑菩萨，静坐几小时后便出院回寓所去了。袁总统不管是非，任情变法，今天修改这件，明天修改那件，头头是道，毫无阻碍。
在内政的问题上，袁总统处理得越来越顺手，于是更加痴心妄想地要建立子孙帝王万世的基业。但东西各邦只承认中华民国，不承认中华帝国，若反对起来，那可不得了。于是，老袁想出一个法子，打算腾出巨款，聘几个外国人充当总统府顾问员，将来好叫他们动员本国，承认帝制。可惜款项没有着落，所有国家收入，即使只供行政使用还不够，哪里还有闲钱？为了筹款，老袁放松广东赌禁，设鸦片专卖局，又创行有奖储蓄票一千万元。各省援以为例，仿造各种奖券，散卖民间，危害比赌博、鸦片还大。与此同时，老袁跟法国银行商量借一亿五千万法郎，情愿加重利息，并让出广东钦州到四川重庆的铁路权。钱到手后，老袁便聘用日本博士有贺长雄和美国博士古德诺等人为总统府顾问，加礼优待，打算借他们作为承认帝制的导线。不料，欧洲竟闹出一场大战争来，即第一次世界大战。中国积弱已久，只能袖手旁观，严守中立。中立条规共有二十四条，无非是对着交战国，各守领土、领海界限，不相侵犯。所有彼此侨寓的兵民，不得参与战事。各交战国的军队、军械及辎重品，不得运至中国境内，否则将卸除武装，扣留船员。
中国山东省的青岛，本属胶州管辖。光绪二十四年，因曹州教案，戕杀德国二教士，德国便运入海军，突然占领青岛。之后经清政府交涉，将青岛租借德国，定下九十九年的租约，然后了案。此次德国与各国开战，日本与德绝交，想趁机进攻青岛，谋为己有。青岛是中国领土，德国只有租借权，德既无力兼顾，应该归我国接收，凭什么日本越俎代疱？袁总统一心称帝，有意亲日，竟任他发兵东来，袖手旁观。于是，日本破坏我国中立，从胶州湾两岸进兵。
青岛原驻扎德兵不过一两千人，明知寡不敌众，守不住青岛，但又不忍心就此拱手相让。胶州总督是管辖青岛的德将，职守所在，当即下令拒敌。日本兵舰未能直入胶州湾，于是由龙口登岸，进兵潍县西境，抄到青岛背后，以便腹背夹攻。龙口、潍县完全是中国领土，日兵进境明显侵犯了中立条规。袁政府与他交涉，他仍自由行动，不肯撤回，还说什么攻取青岛，是给中国帮忙，等得到青岛，定会完全交还中国。但天下真有这种好事吗？同是中国人还争权夺利，争斗不休，更何况中日不相联属，日本怎肯把处心积虑谋取到手的青岛，交还中国呢？袁总统聪明过人，怎么会不晓得这个道理？只是中国的势力不及日本，而他又想仰仗日本赞同帝制，只好模糊过去。不过与日本划一战线，让出数十里中立地面，听令出入，要求战线以外，不得运兵。日本得了运兵路径已是心满意足，自然答应袁政府的条件，随即仗着一股锐气夹攻青岛。德兵多方防守，相持三个多月，最终弹尽粮绝，无计可施，不得已悬旗投降。
袁总统无心过问，照样收揽大权，一心想着规复专制，所以新颁章程又增添了若干条。其中《立法院组织法》和《地方自治试行条例》，名目上是改良旧制，维持共和，其实是徒有虚名，掩人耳目。当时，有个叫宋育仁的在京人员，居然倡议复辟，欲请出宣统帝来登皇帝宝座。袁总统知道后，立即下一申令，说他邪词惑众，紊乱国宪，将他驱逐回籍。到了此时，袁总统仍满口共和，并称帝王总统，均非所愿。谁知他口是心非，暗地里却进行着帝制的复辟。到了民国三年十二月下旬，老袁先将改定后的《大总统选举法》公布出来。
仅看选举法前三条的规定：
一、有中国民国国籍之男子，完全享有公权，年满四十岁以上，并居住国内满二十年以上者，有被选举为大总统的资格。
二、大总统任期十年，可以连任。
三、每届大总统选举时，大总统代表民意，依第一条所定，敬谨推荐有被选举为大总统资格者三人。前项被推荐者之姓名，由大总统先期敬谨亲书于嘉禾金简，钤盖国玺，密贮金匮于大总统府，特设尊藏金匮石室尊藏之。前项金匮之管钥，大总统掌之。石室之管钥，大总统及参政院长国务卿分掌之，非奉大总统之命令，不得开启。
试想，做了大总统已是年满四十岁，一任十年，而且可以连任，但到底可以连任几次，一次或两次还是三次，并未明确限制。人生不过百年，若连任数次，便是终身大总统了。后任的大总统必须由前任的大总统推荐三人，署名金简，密贮金匮。将来选举后任大总统时，除现任大总统有选举的机会，可以连任外，只有金简中所写的姓名可以参加选举。照此制度，明明是总统可以世袭，如袁总统有十几个儿子，他若在金简上写三个儿子的姓名，藏起来，等后任选举，总要从他三个儿子中，选出一人；否则只有老袁永远活着，仍让他连任下去，别人是永世无望了。
《大总统选举法》既然已经改定，袁总统应按照法律规定施行，他便将自己中意的三人书藏金匮，有人说是黎元洪、徐世昌和袁大公子袁克定；也有的说是克定、克文、克良，全是袁家公子。但袁总统素好秘密，书藏时无人在旁，因此具体是哪三人，外人也无从知晓，不过妄加推测罢了。
光阴似箭，转眼间到了民国四年。元旦期间，自然免不了一番封官授爵，只是这次改用新颁布的官制。老袁一面命令教育部整顿学校，提倡忠孝节义，要求所有小学校读《论语》《孟子》二书，并列入科目，不得废经。一面颁布乱人自首特赦令，凡在民国三年十二月前，所有附乱人等，或被胁、或盲从，均可以向地方行政官署悔罪自首，由地方行政官呈请大总统特赦，给予免罪证书，回籍营业。
欧洲各国忙着战争，根本没空管中国的闲事，美国虽属中立国未曾参战，但距华较远，与中国也没什么龃龉。只有东邻日本虎视眈眈，自从攻取青岛后，屯兵不撤，日夕绸缪。不但青岛领土权被占去，就是青岛街市上所有营业、行政等权，也被日本人占去。袁总统得此消息不由得吃了一惊。原来青岛有一德华银行，之前由德国人经营，老袁曾存着巨款，约计两千万马克，准备将来恢复帝制时用。这次听说日本人干涉营业，担心被日本人吞去，无从追索，岂不是白费金钱，破坏好事？领土权可以抛弃，私款确是万难割舍！当下老袁急中生智，迅速通牒英、德、日三国，宣告撤销山东战场，牒文内列着三个理由：一、青岛战事现已完毕；二、胶、莱、龙口各处已安定；三、中国应设兵防海，阻禁匪徒侵入胶、莱各处作乱。如此一来，不能不要求日本撤兵。哪知牒文刚发出去，日本政府的照会就到了，照会中含混说道：“君有大志，何必亲近德意志，难道我大日本帝国，就不能做一帮手吗？”袁总统看到此照会，心里一暖，踌躇了好一会儿，便邀请顾问员有贺长雄、西坂大佐等人秘密商议，托他们电达本国政府极力赞助。接着又电嘱驻日公使陆宗舆，疏通日本内阁。
