宁夏回族自治区政府法制办
建立健全行政执法责任制是转变政府职能，实现依法行政，建设责任政府、法治政府的一项基础性工作。当前，我区各级行政执法机关都在按照国务院的统一部署，积极推行行政执法责任制。如何尽快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，成为摆在各级行政执法机关面前的一项紧迫的任务。现结合实际，对我区推行行政执法责任制过程中的一些问题进行探讨。
一、我区推行行政执法责任制的现状
行政执法是行政机关大量的经常性的活动，直接面对社会和公众，行政执法水平和质量的高低直接关系政府的形象和依法行政的进程。因此，必须尽快推行行政执法责任制，通过依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序，建立公开、公平、公正的评议考核制度和严格的执法责任追究制度，使各个行政执法部门增强法治意识和责任意识，做到权责结合、奖惩结合，最终提高行政执法的水平，确保依法行政各项要求落到实处。
为贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》的有关规定，推动建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，全面推进依法行政，国务院办公厅下发《关于推行行政执法责任制的若干意见》（以下简称《若干意见》），对推行行政执法责任制进行了部署。《若干意见》发布后，自治区政府非常重视，成立了“全面推进依法行政领导小组”，领导小组办公室设在自治区政府法制办公室。自治区人民政府印发了《实施意见》，对全区全面推行行政执法责任制工作进行了具体部署。经过两年的努力，我区推行行政执法责任制的工作已取得了阶段性成果。
（一）明确了法定职责，夯实了行政执法责任制基础。自治区政府组织所属的行政执法部门对行政执法主体、行政执法依据和行政执法职权进行了认真梳理并分两批对行政执法依据进行了公布。其中45个自治区本级行政执法部门，29个法律、法规授权组织，执行现行有效的法律、法规、规章共1704部，其中：法律139部，行政法规298部，地方性法规92部，部门规章1056部，政府规章119部。行政执法职权共4393项，其中：行政许可623项，行政处罚3238项，行政强制133项，行政征收70项，行政裁决6项，行政给付4项，行政确认37项，其他行政职权282项。同时，各执法部门在此基础上按照本级人民政府的统一部署和要求，结合内设机构和执法岗位的配置，将执法职责分解到具体的执法机构和执法岗位，为深入开展行政执法责任制打下坚实的基础。
（二）建立了配套制度，完善了行政执法责任制的制度体系。为了配合行政执法责任制的推行，我区尽快建立起相关的配套制度，相继制定了《宁夏回族自治区行政许可监督办法》、《宁夏回族自治区行政听证程序规定》、《宁夏回族自治区规范性文件制定和备案规定》等地方性法规和政府规章。这些地方性法规和政府规章的通过，对全面推行行政执法责任制起了重要的保障作用。同时，各行政执法部门还进一步完善了有关规范行政执法活动的规定，做到合法、合理行政等方面用制度约束行政执法人员的执法行为。
（三）强化了人员培训，促进了行政执法队伍建设。加强对行政执法人员的培训教育和管理，提高行政执法人员的素质，是全面推行行政执法责任制的基础。我区在推行行政执法责任制的同时，以全面开展行政执法资格证件的换证工作为突破口，大力加强行政执法人员的综合法律知识培训，促进了行政执法队伍的规范化建设。2006年开展培训工作以来，全区共举办行政执法培训班67期，共培训行政执法人员一万多人。行政执法人员的培训和考试，对于增强行政执法人员的法治观念，提高行政执法人员的法律素质和行政执法整体水平，起到了极其重要的作用。
二、我区在推行行政执法责任制过程中存在的问题
尽管我区推行行政执法责任制取得了一定的成效，但是必须看到在推行过程中依然存在着诸多的问题，根据调查研究，当前推行行政执法责任制中存在的问题可以概括为以下几个方面：
（一）对推行执法责任制的重要性认识不足。虽然国务院和自治区政府多次部署推行行政执法责任制的工作，但至今仍有不少地区和部门的领导对推行政执法责任制还是“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”，对为什么要推行执法责任制，怎样推行执法责任制心中无数，甚至认为推行执法责任制只是法制机构的事情。缺乏足够的重视、缺乏坚定不移的决心是制约当前行政执法责任制顺利推行的重要思想根源。
（二）执法依据交叉、缺位是推行行政执法责任制的基础性障碍。推行行政执法责任制需要以健全、完备、稳定的法律体系为基础，依此才能明确执法职责并进行责任的追究。但我国当前由于有多个立法主体的存在，加之部门利益和地方垄断利益的影响，出现了执法依据之间的交叉重叠。这种立法冲突在执行中势必转化为执法冲突，引起执法权限交叉、执法责任不清。另一方面，部分行政执法的程序和制度还存在立法空白，部分法规不够细化，也使执法依据和执法职责难以确定。这些都影响了行政执法责任制在我区的顺利推行。
（三）推行行政执法责任制的配套制度尚不完善。我区在推行行政执法责任制的过程中虽然制定了一些配套制度，但是和建立行政执法责任制的需要相比依然不够完善。如行政执法程序制度、行政执法监督检查制度、行政执法评议考核制度等还需要进一步进行完善。以评议考核制度为例，有些地方的评议考核制度缺乏可操作性和科学性，由于缺乏公平、合理的评价标准，评议考核就起不到应有的奖惩与推动作用，这也成为行政执法责任制难以有效运行的制度障碍。
（四）对违法执法人员责任追究不到位。我区的许多执法单位对违法的执法人员责任追究力度不够，从而使部分行政执法人员认为追究责任只是说说而已，长此以往将行政执法责任制失去威慑力。造成某些执法部门对违法执法人员责任追究不力的原因，一方面是由于监督的力度不够；另一方面是执法单位的领导和执法人员的思想认识上有偏差，对执法中违法情况，以大事化小，小事化了的心态进行处理，大多是“只纠错”，“不责人”，担心追究责任影响本部门的声誉和执法人员的积极性。
（五）人员和经费保障的缺乏使行政执法责任制效能难以发挥。目前我区的行政执法人员尤其是县乡两级的执法人员数量不足，严重影响行政执法责任制在基层政府的推行。基层政府由于人员不足，无法做到定岗定责，在执法时往往存在一人多用、一岗多责的情况，难以达到行政执法责任制的要求。加之基层政府执法队伍的经费不能充分保障，影响执法的效率和执法人员的工作积极性。同时，作为具体负责推行行政执法责任制的法制机构，也存在着人员和经费不足的现象。如我区有些县政府法制办只有一名法制工作人员，许多基层政府工作部门没有设立法制机构，经费保障更无从谈起，使基层政府推行行政执法责任制心有余而力不足。
三、我区加快推行行政执法责任制的对策研究
行政执法责任制的终极目标是通过合理行政执法体制来制约行政的随意性，建立秩序化的行政管理制度，使权力运行效益达到最大化，实现和谐的社会状态。实现这个终极目标是一个长期的渐进的发展过程，在这个发展过程的每一个阶段，都应该根据不同的工作内容而确定不同的工作重点，从而推进我区的依法行政进程，在我区全面推行行政执法责任制。
（一）切实提高全体行政人员特别是各级领导干部的认识水平。要求各级行政执法人员尤其是领导干部要从建设法治政府、加强党的执政能力建设的高度，充分认识推行行政执法责任制的重要意义，自觉地接受行政执法责任制的约束和监督。要通过行政执法责任制的实施，使各级行政执法人员对自己在执法过程中的法定职责和任务有具体、全面的认识，对行政执法行为违法的后果和危害有更直接、更深刻的理解。要使广大行政执法人员深刻认识到依法行政的真正含义，明确行政权必须依法取得、依法行使，违法必须承担法律责任。
（二）提高立法质量，解决执法依据冲突问题。在行政立法过程中，应当严格依据上位法的规定并努力克服部门垄断主义、地方保护主义，消除引起执法责任不清的隐患，从源头解决推行行政执法的基础性障碍。目前部门立法为主的状况短期内改变不了，这就要求我区的法制机构要充分发挥作用，勇于坚持原则，切实把好立法关。一是，法制机构要加强法规、规章的清理工作和规范性文件的备案工作。首先要根据今年《国务院办公厅关于开展行政法规、规章清理工作的通知》及时展开法规、规章的清理工作，以此次清理工作为契机，解决以前长期未能解决的问题，为推行行政执法责任制扫清基础性障碍；其次要加强规范性文件的审查和备案制度，严格做到有件必备、有备必审、有错必纠，维护法制的统一。二是，在制定新的地方性法规和政府规章的过程中，要严格遵守法制统一的原则，通过听证会、座谈会等各种形式倾听来自各方面的意见，尽量做到开门立法。行政立法的过程中要具有超前意识，使地方性法规和政府规章能适应以后社会发展的要求，以保持法律体系的稳定性，避免执法依据的频繁变动。
（三）建立健全各项配套制度，保证执法责任制落到实处。为确保执法责任制的落实，各执法部门要进一步建立健全各项配套制度。主要包括行政执法程序制度、行政执法机构管理制度、行政执法评议考核制度、过错责任追究制度、奖励制度等。要通过配套制度建设，建立科学合理、公平公正的激励和约束机制，保证行政执法责任制的顺利推行。一是加大力度，强化行政执法监督制度。一方面要强化行政执法机关内部的监督制度，增强内部监督实效；另一方面要加强外部监督，充分发挥人大、新闻媒体、人民群众等外部监督的作用。二是完善评议考核制度。首先，对法律、法规和规章进行科学的细化，一般从内容和标准两方面进行，应做到具体化，争取每一项目标都是可操作的；其次，要设定科学的考评标准，尽量要做到定量考核和定性考核相结合；最后，要完善评议考核的方式方法，使评议考核的结果更加客观公正。
（四）加大行政执法责任追究的力度。凡行政执法部门及其执法人员因违法造成国家利益和人民群众合法权益损害的，应当一律追究其法律责任。为了防止出现“责任集体负责，实际谁也不负责”现象，还需要明确行政执法责任的承担顺序及责任追究的方式。在责任承担顺序上，严格按照“责与罚相适应”原则，分清主次，分别追究；在责任追究的方式上要注意以人为本，对有执法过错的人员，不能一味严惩，而应该通过培训、教育等方式帮助其转变观念，提高能力，更好地适应工作的需要。
（五）加大投入，为推行行政执法责任制提供充足的保障。目前行政执法的任务越来越重，要求越来越高，现有行政执法人员数量和素质不足的问题已经日益明显地暴露出来，并且已经对正常执法工作产生了不利影响。鉴于此，必须统筹研究尽快增加适合工作需要的高素质的基层执法人员，对现有人员也要定期进行培训，逐步规范现有执法队伍的构成和经费来源，促进其公正执法。加大对执法部门的经费投入，及时更新必需的设备和装备，提高执法效率和水平。同时，针对我区法制机构工作人员严重不足的现状，需要增加法制机构工作人员的配备，保证包括推行行政执法责任制在内的各项法制工作的正常开展。
