01 公共预算的真谛
预算，一般指一国政府在每个财政年度内全部财政收入和支出的计划，但这只是它的表象。预算中最重要的问题并不是计划书应当如何编制，而是纳税人的钱如何被使用。用经济学的观点看，当一部分人使用别人的钱为别人花费时，就可能产生不经济的问题，因此就必须对他们进行监督和控制。问题在于谁来控制他们。对这个预算的最紧要问题的解答，长期以来在我国的理论和实践中却几乎是一片空白。
世界上任何国家都无一例外地把预算置于一定的政体之下，以决定预算权力的划分和相互制约力预算的编制者、执行者和预算的审批者、监督者不能为同一个主体。预算必须具有完整性，即政府所有的财政收支活动都应当纳入预算。为了便于控制和监督，预算的编制和执行过程应当是公开和透明的，它所提供的数字应当是准确可靠的。预算的着力点在政府的支出而不是收入。
与以往的理解多有不同，预算不只是个经济的问题，更不是个简单的技术问题，而是政治的问题。预算处于一国政治的核心地带，是政府最重要的施政宣言和施政纲领，是联结政府与人民的财政纽带。政府向人民征集资源并使用这些资源，人民依法纳税并享受良好的公共服务，只有预算才能把这两方面联系起来。
说预算是政治并不难理解，因为几乎所有涉及政治的议题，如宪政、法治、民主、责任、透明度，以及国民福利、军事外交、教育医疗等等，其中的每一个都可以在预算中找到它的对应物。国内外的许多案例都可以证明，如果政府在政治方面的治理和改革不能与其预算紧密挂钩，这样的改革就很难获得成功。
由于没有充分认识到预算的核心地位和重要性，在财政改革次序的设计上，决策者并没有将预算改革摆在最优先的日程上，而是选择财政体制（政府间财政关系）和税制改革作为“突破口”，并且在这些改革取得阶段性进展后，才从1999年前后开始着手启动了部门预算和随后一连串的预算改革，但仍然拒绝预算的外部政治控制和人大职能的改造。这种“马后炮”式的改革，后果就是财政资金使用效率的低下和官员贪腐行为的不可抑制。近年来巨量财政投入建设起来的“豆腐渣工程”，已经并将在今后的日子里持续不断地暴露出其对公共安全的危害性来。
由于没有充分认识到预算的核心地位和重要性，多年来，中国预算改革的核心意图就只限定在强化对预算过程和支出机构的内部控制方面，把对预算资金投入的监管列为预算治理的重点。这是一种不到位的改革，因为它几乎完全忽视了政治层面的制度建设和政府自身资源配置权力的制约问题，这种制度安排的后果能否得到改善目前看还有很大的不确定性。正如哈里·基钦所说的：“在缺乏直接面向公众的受托责任安排的情况下，如果缺乏强有力的合规性控制作为杠杆，支出机构和公共官员很容易受到诱惑而向不安全的支出领域扩张，他们通常拥有的过大的自由裁量权，将驱使他们投资于与政府职能相冲突的新资产方面，包括沉溺于豪华办公帝国的建造和浪费性支出行为。”
也是由于没有充分认识到预算的核心地位和重要性，我国已实行15年之久的《预算法》修订一波三折，因在预算问题上分歧极多而共识极少，目前仍处于冻结状态。今年人大在推进法律修订上能走多远还未可知，这意味着我国预算改革的先天不足和后天迟滞，已经产生制度的凝滞效应——改革改不动，问题积累愈多，预计这种情况还要延续若干年。其实，预算改革并没有多么复杂，问题的关键是它因涉及政治权力的归属而显得过于敏感和人为的复杂局面——执掌资源配置权的官员不感兴趣，人大代表茫然不知自己的职责之所在，而学者们也因问题较为敏感而不愿涉入这个“雷区”，预算制度的改革于是便成为我国公共财政建设的积弱部分，甚或因政治预算的缺席，我国的公共财政体制和制度其实并未有像某些学者或官员所自称的那样，已然建立和成熟起来了，它其实原地未动。
在我国，预算的编制过程依然十分粗疏、脆弱和松散，其他国家（远不止发达国家）常见的预算筹划，严谨预测，公民听证、质询、讨论以致激辩（这其实是很正常和很良性的现象，不应视为乱像），以及分工合理而细密的高层协调，在中国的预算程序中基本上是不存在的。立法机关（人大）在预算决策和预算审批、核查中所扮演的角色仍然是微不足道的，对预算执行过程的监督和控制依然是苍白无力的，对决算结果的分析和问责基本上是没有的。“政出多门”、“钱出多门”、“条块分割”的管理体制和涣散的财政纪律与以往任何时候相比，都没有明显改观的迹象。所有这一切，就是当今中国预算体制的真实状况，也是政府行政成本高昂、效率低下（指财政资金的使用，在其他某些方面，它的效率比世界上任何国家都要高）的主要原因。
在我国，人大还不充分具备审查预算的能力，预算审查的重点在初审阶段，而不是全体人大会议的审查。1994年《预算法》也没有赋予人大代表预算修正权，因此人大代表审查预算，要么是整体通过，要么是整体否决。在整体否决不可能的情况下，只能选择整体通过。从全国人大会议议程安排也可以看出，全国人大并没有把预算审查放在人大代表工作的中心位置。自2005年开始，全国各级人大全体会议期间，不再要求政府预算作口头报告，只发书面的报告，这意味着预算约束机制被弱化而不是加强。
预算改革进展迟缓的直接后果是，大量预算资金流向那些价值很低甚至毫无价值的领域。在行政管理费、公款吃喝接待、公务用车、政府办公楼建设、“跑部钱进”、官员出国旅游乃至政绩（形象）方面，吞噬和浪费了大量纳税人的血汗钱，而且这一势头有增无减。与此同时，虽然集中力量办大事的体制使得大量财政资源被用在国家大型庆典活动和全球性运动会的举办方面，使得我们这个刚刚有点起色的后发国家油光异彩地呈现在世界面前，但在基础教育、医疗卫生保健和农村公共基础设施，以及对弱势群体救助服务方面，财政资金的投入又严重不足，积累了还不清的历史欠账，导致国民的普遍不满和府民之间关系的不协调，社会上某种不良情绪正在蔓延，任何歌功颂德的晚会都不能掩盖它的尴尬和失落。
政府运作与预算治理应当紧密相连，就是说，政府的每一项政策，每一种施政行为都纳入预算，没有预算安排的钱来支持，政府就不可作为。有好的预算才可能有好的政府，也只有好的政府才可能有好的预算。我国预算改革的目标，应是将良好治理的施政理念融入预算过程，在预算资源分配与政府行政绩效之间建立直接的联系，把预算打造为促进良好治理的利器。有学者早就指出，受托责任、透明度、公民参与和准确无误的预见性，构成良好预算的“四大支柱”。这个观点是正确的，四缺一，预算的天就撑不起来。
近年来，我国政府在预算治理方面采取了一些富有成效的措施，如建立中央本级国有资本经营预算，预算稳定调节基金、人员和公用经费的开支标准，部分政府性基金纳入预算管理等。过去，预算准备的时间只有两三个月，现在则延长至半年左右。这些措施对于规范预算收支、增强预算透明度颇具意义，对预算资金的追踪监控也变得较为有效。不过，由于对预算的认识不到位，预算治理做得还不十分到位，如对经费开支标准的控制仍然在人大审议监督及立法之外进行，仍然有大量财政收入和属于全民所有的资产（多年来被称为“国有资产”）没有纳入立法部门的预算审查程序和审计，预算稳定调节基金并未扩展至地方财政，以及预算编制的时间仍然过于短促，等等。
在民主法治的社会中，政府的首要职责并不是“执政”，而是尊重、维护和扩大公民的政治与财政预算的参与权。政府的财政资金每一分钱都来自公民的口袋，税收的增加就意味着人民手中可支配货币的减少。所以，任何财政税收事务，政策制度的制定出台，都必须首先取得人民的同意或谅解。显然，公众获得信息的知情权是公众参与治理的前提条件，无论预算的编制、审查、听证、执行、决算的哪一个环节，都应充分体现公开透明的原则，让大家都有机会表达自己的意见，让公众意见成为财政预算的重要依据，并广泛接受公众监督。这才是一个开放社会应有的精神高度，这样的制度和政策，才具有合法性，才会得到人民发自内心的支持和自觉遵从。
预算原本应成为一份公开的政策文件，应该清楚明了地反映政府开支的真相，应该让纳税人、公众、媒体、分析人士和其他对预算感兴趣的团体与人士方便地获得相关信息，并易于理解这些信息。透明的预算可带来许多现实的和潜在的好处，如激发公众参与预算的兴趣与热情、减少违规和腐败以及改进政策辩论和公共选择。然而，在现实社会中，保密的动机如此之强，以至对许多人而言，目前的预算体系依然有如“黑箱”。比如，目前披露的年度预算报告中，并不包括预算支出的具体活动项目或规划，只是披露预算条目（例如人员和公用经费）类别下的信息，而这些信息对于追踪“纳税人的钱究竟用到何处去了”至关紧要。
在一个成熟的国家里，政府不是唯一的治理中心，普通公民完全可以成为国家和社会治理的重要力量。大量事实表明，公众中汇集了各行各业的专家、学者和精英，蕴藏着无穷无尽的解决公共问题的潜力，他们对公共事物的治理具有独特的优势，可以弥补政府信息和治理能力的不足。然而，在目前的体制下，公众没有足够的机会、渠道和兴趣参与预算过程，在涉及自身利益最直接、最强烈的财政税收问题上，仍然是置身于事外的看客。这种情形不加以改善，我们就很难说自己真的信奉和推进社会主义民主了。
由此产生的一个直接后果是，预算经常反映的只是政府高层官员的意志偏好，民众的声音、愿望和需求难以进入正式的预算过程，预算无法成为民意表达的渠道和工具。我们常说公权力的执掌者具有代表人民利益的合法性，实际情况可能是，公众对公共事务相对价值（例如预防和治疗何者更重要）和支出优先性排序的看法与政府官员并不见得完全相同。因此，缺乏广泛参与的预算实际上也是缺乏民意基础的预算，这不是一个小问题。最近二十多年来，预算资源的扭曲性配置（民众受益的支出不足而官员受益的支出过多）清楚地显示了问题的严重性。
当今世界，随着公民力量的加强，“参与式预算”逐渐兴起，成为化解一系列棘手经济社会问题的有力武器。这一概念基于如下理念：每个人在了解自己的切身利益究竟是什么的情况下作出的判断，会大大优于任何政治家或立法者能够为他作出的判断。在我国，上海、浙江等省市近年来也开始进行公民参与预算的试验，一批学者积极投身其间，这些试验已初步显示出强大的生命力。正如我在接受媒体采访时指出过的，现在是高层次决策者对这些处于法律和体制边缘地带的改革加以认可、支持，并对改革现行财政体制予以积极配合的问题了。但显然，目前在这方面的进展尚十分缓慢，这导致部分基层试验呈现后劲不足的迹象。
有学者认为，公开是预算透明的一个必要条件，在这方面政府做得已不少。问题在于，公开并不一定就意味着透明。如果公开了很多无用的或低用途的信息，而许多重要信息或使用者高度关注的信息被有意屏蔽，或获取信息的渠道不畅，就等于没有公开，更谈不上透明。预算公开也不宜只公开账目和数字，没有列清楚预算支出的具体项目和“细节”，账本一摊算完事，预算公开的实际意义就打了折扣，公众也就不知所云，难于参与了。
应当承认，预算透明度涉及一些较为复杂的技术问题，比如哪些信息应当在预算中披露？政府活动的范围（决定预算信息的范围）如何界定？预算中的许多专业术语（比如经常性支出和资本性支出）如何才能让非专业人士看明白？预算透明还涉及行政部门与立法部门的关系如何界定，政府在预算透明中承担的法律责任和义务是怎样的，哪些行为属于违反预算透明的行为，应如何加以处罚，等等。而这些问题与国家的制度安排、法律程序和实施机制是紧密相连的。从预算本身来看，编制粗糙，支出混乱，财政资金来源的多头、分散，数量巨大的财政转移支付，以及“跑部钱进”现象的长期存在，都会影响到预算的透明度。
