（2001年）
长期以来，党中央、国务院一直十分重视农民负担问题，尤其是1993年以来，加大了减轻农民负担的力度，制定了一系列法规政策，彻底取消了一批涉农收费项目，取得了一些成效。但是由于这些政策规定不能从根本上解决农村乱收费、乱集资、乱摊派的问题，触及不到产生问题的根源，所以近年来，农村乱收费、乱集资、乱涨价之风有禁不止，个别地区甚至出现农民集体上访事件，挫伤了农民种田的积极性，影响了社会的稳定。如何从根本上解决这些问题，让农民对自己的负担有个明确的认识，提高农民的法制观念，最终的出路只能从税费体制上进行改革，彻底改革目前这种税费不清、管理混乱的局面，真正建立起“以税统费、税费合一”，以农业税制为主体“费改税”新的税收管理体系，进而从根本上解决目前农村税费管理制度中的问题，达到减轻农民负担的目的。
一、目前我省农村税费状况分析
所谓农民负担，实质上是指农民生产经营成果社会再分配的主要组成部分，是农民无偿向国家、集体、社会提供剩余产品的总和。从一般意义上讲，农民负担仅指农民缴纳的提留统筹款项，即所谓合同内、外负担。但从目前农民的实质负担看名目繁多，内容复杂，仅税外负担归纳起来就有四种类型：
1.直接负担。一是农民直接缴纳的合同内负担，包括提留的公积金、公益金、管理费和乡统筹的乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练和修建乡村道路费等，即所谓的“三提五统”。国务院多次明确规定，提取比例最高不得超过上年农民人均纯收入的5%，但是个别地区仍在突破这个比例界限。二是劳动积累工和农村义务工。三是各种集资摊派，如办学、办电、办厂、装程控电话、修桥、修路、修水利、建市场等，不胜枚举。
2.间接负担。一是农资价格上涨。目前农用生产资料短缺，价格不断上涨，而农产品价格稳中有降，比较利益逐渐减少。据统计，农药、种籽、农用机械，1997年价格分别上涨了3%～2.6%。一些不法分子在购销旺季哄抬物价，甚至用假冒伪劣的农资产品来坑农害农。农资价格上涨，造成粮农成本上升，农民收入相对减少，变相地加重了农民负担。二是各种涉农收费不尽合理。一些地方超过实际需要乱筹集生产费用，不问实际情况，向农民按人按亩平均分摊。三是学生费用负担过重。仅就实施九年义务教育的小学、初中而言，除学杂费标准连年提高外，一些学校还强行向学生派购大量的课外读物、课外费用，有的强行向学生收钱收粮，作为学校的勤工俭学收入。四是乱罚款现象比较严重。一些地方强行规定作物种植品种，农民不种就罚款。
3.隐性负担。一是粮油定购任务层层加码。不少地方在落实粮油定购任务时，采取逐年逐级加码的做法，农民实际交售的粮食数比国家定购任务数量要高出许多。二是虚报农民人均收入。村提留、乡统筹的提取是按农民人均纯收入为基础计算的，虚报农民收入水平，不仅增加合同内负担，合同外负担也会水涨船高，这一衡量农民收入水平的指标成了一些地方领导显示政绩、增加提留的砝码。三是违背政策摊派税款。一些地方不认真执行税收政策，对涉农的税收，不管有无税源，层层下达任务，有些村委会借代表征收机关征税、协税之机，擅自加码，变费为税。有的地方将不应由农民直接负担的税收按人头按户或按承包土地分摊。
4.人情负担。随着农村经济的发展，人情负担越来越多，筹码越来越高，结婚、祝寿、殡丧等请客送礼成风，不仅加重了农民负担，也严重地影响了农民的正常生活。
据我省农村社会经济调查队统计，“九五”期间我省农民人均负担总额由1991年的36.62元上升到1996年的154.91元，负担占上年纯收入的比例由1991年的4.2%上升到1996年的8.8%，5年间农民负担翻了一番。
作为农民实质负担的一部分税收又是如何呢？据我省连续几年的农业税收负担跟踪调查显示，“九五”期间农业税收总体负担只占农民实际收入的3%左右，远远低于国家规定的法定负担18%水平。从农民种植粮食作物分析看，以1996年为例，我省农民种植玉米亩税金负担占实际收入的2.55%，而其他社会负担高达8%；种植水稻的亩税金负担为3.15%，其他社会负担却高达8.1%。
目前农村所面临的税费关系不正常，费大于税，费挤税的局面，导致一方面各级财政十分困难，另一方面，某些收费部门聚集大量闲散资金，促使浪费、腐败和效率低下。这种不合理、不规范的多种收入方式并存的状况，实际上是分割了政府统一的社会管理职能，削弱了政府权威性和宏观经济的调控能力，不利于整个国民经济活动和社会的协调发展。具体体现在，经济及社会局面出现不稳定，农民上访有增无减，种粮积极性受到挫伤，干群关系紧张，地方保护主义严重，甚至有的地方连续出现恶性农民集体抗税暴力案件，严重地威胁了整个社会经济的健康发展。所以，必须尽快进行农村税费体制改革，树立税收权威地位，变费为税，税费合一，规范政府行政职能，充分发挥税收的职能作用，只有这样，才能从根本上解决农民负担日益沉重的问题。
二、实行农村税费改革的重大意义
所谓实行农村税费改革，就是指在对现行过多、过滥的收费项目进行认真清理后，逐步将合理的收费项目纳入税收法治的轨道上来。从目前来看，这种改革可以改善农村日益复杂的干群关系，促进农村税制的完善；从长远看，实行农村税费改革，对促进国民经济和社会发展，意义重大，好处很多。
1.改革农村税费制度有利于提高国家财政收入，增强国家财政宏观调控能力。1998年为应付亚洲金融危机，我国实行了积极的财政政策，增发了1000亿元国债用于扩大内需、拉动经济增长。这是在各级财政十分困难的情况下，通过发行巨额国债来实现经济增长，国家财政为此付出了巨大代价。今后国家根据需要，继续实施积极的财政政策的余地已经非常小了，一个重要原因是以费挤税的现象严重，削弱了财政宏观调控的能力。
2.实行税费改革，有利于实行依法治税，规范财政分配秩序。农村的每个税种征收，都有其明确的法律依据。国家专门的税收征管机构，严格按照税法要求履行征收职能，不仅有很强的法律效应，而且有较高的透明度。实行税费改革，就是改革现行的农村税费体制，将各种合理但不规范的税外负担纳入农业税收体系，使其有利于理顺政府与集体和个人的分配关系，并把这种分配关系置于完全的社会监督之中，达到法治化和规范化管理。
3.有利于惩治腐败，改善干群关系，建立廉政高效的政府。不规范的乱收费，不仅挤占了税收，减少了财政预算收入，而且也为权钱交易、滋生腐败提供了土壤。实行农村税费改革，有利于从体制上铲除滋长腐败的温床，为建设廉洁、高效的政府创造条件。
4.有利于进一步完善现行农村税收制度。作为农村税收主体的农业税制，税制老化，计税依据、征管范围、税制结构等方面都存在很多问题。特别是党的十一届三中全会以后，广大农村深入贯彻党的富民政策，农业生产迅速发展，农民收入和生产水平明显提高，而农业税制仍沿用50年代的制度，显然与目前的农村经济发展变化的新形势极不适应，造成在实际执行过程中，税制与实际情况之间的矛盾一直无法解决，所以迫切要求进行完善与改革。实行农村税费改革，正是为农村税收制度改革提供了有利契机。
三、农业税制的老化是造成农民非税负担沉重的主要原因
（一）农业税制的沿革
农业税是我国赋税史上最古老的一种税收。是国家采取征税办法参与农业部门收入分配的重要方式。在中国和外国，在古代和现代，征收的名称也不一样，如清朝名曰丁漕，民国时期叫田赋，中华人民共和国成立后称农业税。
现行的农业税制是从革命根据地时期逐步建立、发展和完善起来的。它历经了土地革命战争时期、抗日战争时期及新中国建设时期。从1950年到现在的40年间，我国的农业税制的发展过程大体上可以分成三个阶段：
第一阶段（1950—1951年），是新区建立统一的农业税收制度，基本上沿用原来的税法阶段。
1950年9月5日中央人民政府公布了《新解放区农业税暂行条例》，政务院同时颁发了《关于新解放区征收农业税的批示》，这个条例是依据新解放区一般情况，特别是还没有经过土地改革的情况制定的。
第二阶段（1952—1957年），是对原有的税收制度修订阶段。
1952年6月16日，中央人民政府政务院发出《关于1952年农业税征收工作的指示》，对原有的税收制度作了主要修订，并公布了修订后的东北、华北老解放区的税率和晚解放区已经完成土地改革地区的税率。1952年中央人民政府政务院又公布了《受灾农户农业税减免办法》。这次修订后，一直到1955年，农业税收制度基本上没有大的变化。
第三阶段（1958年以后），是全国税收制度统一阶段。
为了适应全国统一的集体经济形势，1958年6月，经全国人民代表大会常务委员会第96次会议通过，由中华人民共和国主席毛泽东发布命令，公布了《中华人民共和国农业税条例》。这是第一个全国统一的农业税法规。《条例》一方面从农业合作化以后农村经济情况出发，对原来的农业税征收制度作了若干重要修改；另一方面总结了过去的经验，把多年来我国农业税制度中行之有效的办法保留下来。从颁布后，一直沿用至今。
农业税收在正确处理国家和农民的利益关系，保证国家掌握粮食，适当增加财政收入，以及调节不同农产品，不同地区收入水平，促进农业生产全面协调发展，特别是粮食生产稳定增长等方面，发挥了重要作用。但随着我国经济体制改革的不断发展及农村经济结构的变化，农业税制也随经济的发展作了一些调整和改进。1979年至1981年，国家为了加快农业发展，帮助农民休养生息，农业税实行了起征点办法；1985年实行了以折征代金为主的办法；1989年对农业特产品全面开征了农业特产农业税。1994年税制改革，实行了分税制的财政体制，原产品税的应税农产品改为征收特产税，解决了原产品税与农业特产税部分应税品目的交叉征税问题。农业特产税范围得到统一，税制得到规范。1994年税改以来，我省农业税收连年增长，从1994年至1998年，分别完成农业税收（含契税和耕地占用税）6.2亿元、7.7亿元、10.1亿元、11.1亿元、13.5亿元，为地方经济发展作出了贡献。但由于税制本身以及征管方式一直没有从根本上突破计划经济年代的模式，征管工作中出现了不少亟待解决的问题，需要进行改革。
（二）现行农业税制存在的问题
1.农业税收起不到应有的调节作用，不利于国家取得应得的收入。从我省连续几年对农业税收负担跟踪调查情况看，以1997年为例，种植玉米的亩平均产量458.8公斤，亩均收入391元，亩均缴纳税金13元，农业税占其收入的3.3%。可见农业税负担较轻。由于农业税长期以来实行稳定负担政策，增产不增税，使税收占农业收入的比重越来越少，既不利于国家取得更多的财政收入，又不能正确体现国家与集体和个人利益再分配关系，同时也没有真正发挥税收“调节经济、促进生产”的作用。
2.现行农业税制与当前农村社会主义市场经济发展不相适应。由于农业税制是1958年颁发的，至今已有40多年的历史，造成现行政策与实际情况相背离。如计税标准常年产量远远低于实际产量。我省常年产量平均为旱田85公斤，水田115公斤，实际生产水平为旱田每亩产量高达350公斤～500公斤，水田单产在400公斤～600公斤，由于计税基础与实际产量相差甚远，造成问题也较多。表现实际工作中较为突出的问题是农业税减免政策失去原有意义，计税灾成与实际灾成相去甚远。由于税额少，即使在大灾之年农作物绝收，农民得到的减免税也解决不了农民恢复生产的需要，对解决实际困难起不到应有的作用。
3.农业税负担不平衡。近40年来，我国农业生产发生很大变化，地区之间农业生产条件的改善和耕地数量及质量发生的变化程度不同，而税收负担额维持不变，造成农业税负担越来越不平衡。从我省来看，山区税负高于平原，旱田高于水田，水田高于菜田；种植粮食类作物高于经济类作物。据调查，山区、丘陵地区负担为3.6%，平原地区为2.6%，旱田负担为3.27%，水田为3.18%，菜田为2%；粮食类作物负担为4.18%，经济类作物负担为3.51%。从地区之间来看，同样也存在税负不平衡现象。如锦州地区计税水田原粮为85公斤，旱田为89公斤；辽阳地区水田原粮计税产量为101公斤，旱田为111公斤，这两个市水田原粮计税产量比旱田低，而实际情况是水田比旱田亩产要高50公斤以上。水菜田计税单产最高的大连市为1184公斤，最低的阜新市为448公斤，两个地区相差近736公斤。再如旱菜田朝阳地区计税产量为495公斤，最低的辽阳市为164公斤，两个地区相差331公斤。制定的计税依据不合理，势必造成税负不合理。
4.农业税计税土地面积与实际耕种面积严重不符，造成农业税存在“有税无地”和“有地无税”问题。农业税计税土地形成于50年代，时至今日，随着国家经济的迅速发展，每年大量国家基本建设占地，使计税土地逐年减少，尤其在大中城市的近郊地区，计税土地减少问题更加突出。在一些地区，将减少的计税土地应负担的农业税，摊到目前的计税土地中，形成了“有税无地”；但也有些地区土地资源丰富，随着国家对农业投资的增加，新垦复的耕地较多，而没有纳入到农业税计税土地之中，形成了“有地无税”现象。据统计，我省农业税计税土地面积与省土地资源详查耕地面积相差1000多万亩，有税无地土地达200多万亩。
5.农业税制本身的各个要素不适应当前实际情况。
①常年产量。根据土地一般经营状况和土地自然情况评定的正常年景下的农作物收获量为常年产量。1958年的常年产量已与目前达到的实际产量相差悬殊，名不符实。
②原条例规定的内容已有变化，应做改革。如纳税人的概念，随着土地承包到户，原纳税人已变成大多数的个体农户，以前的合作社等概念已不存在；对果品、林木及大多数园艺征税范围已纳入特产税的征收范围，应重新划定农业税征收范围。
③农民耕种的自留地已失去了当时存在的意义，应纳入计税面积恢复对其征收农业税。
④实行分税制的财政体制后，中央税收与地方税收有明确的划分范围，不应对农业税再提取地方附加。
⑤税率应作重新修订。税率是税制的核心，它对调节国家与纳税人之间的再分配关系起着重要作用，也是税制中最活跃的因素。税率的高低既要反映税收的一定限度，又要保证税制有一定的弹性，使国家一方面发展经济，另一方面取得更多的财政收入。目前我省税率高低相差很大，税率较多，原地区差别税率与实际相差脱离。全省平均税率为12.4%，最高的本溪市南芬区税率为13.8%，最低的朝阳市建平县为9%。由于农业税是在生产环节征税，不考虑成本扣除问题，因此，名义税率应与实际税率差别不宜太大，而我省实际税率（负担率）只有3%左右，与名义税率相差大致9个百分点。通过两点可以看出这是不科学的，一是内涵越大，外延越小，二者成反比例。税率越多，税制所起的调节范围越窄，弹性越小，税制没有活力。二是税率的多样化造成税负不合理。同样的产量、计税价格，只因税率不同，便造成税收负担不同。所以，对现行的税率应做改革，使其接近实际税负水平。
6.农业特产税征管工作存在不少问题。
①农业特产税征收不到位，地区之间税负不平衡。1998年我省征收农业特产税32736万元，占农业特产品产值的9.5%，如扣除烟叶部分，实际负担率只有8.8%。全省水果税率为12%，1998年实际负担率只有8.5%，水产品统一税率收购环节为5%，生产环节为8%的两项合计实际负担率为7.9%。同是水果生产区，负担高的营口市盖州地区达52%，低的地区只有12%。从总的负担水平看，农业特产税高于农业税。
②农业特产税两个环节征税操作难度大，不利于税收政策的贯彻执行。1994年实行分税制改革后，仍保持原产品税应税品目在收购环节征收的办法。但由于计税收入不好确定，纳税人不好控管，全省各地区征收方法也不尽相同。有的地区对收购环节征收的特产税转嫁到生产环节征收，使税制失去了严肃性。
③农业特产税征收缺乏有效的监督机制，执法偏离税收政策。1994年实行分税制后，农业税收成为县乡财政主要收入来源，有的地方为了增加收入，农业税收任务层层加码，指标年年提高。有的地区，在年初安排预算时，以支定收，有的地方政府对农业税收征收机关下达考核指标，完成任务的有奖，采取一票否决的方法，造成征管人员压力很大。为了及时完成上级下达的指标任务，一部分地区出现了按人头地亩平摊农业特产税现象。
（三）农业税制与经济发展的不相适应，是造成农民非税负担日益沉重的主要因素之一
50年代设计的农业税制，由于长期以来实行的是轻税政策和稳定负担政策，没有及时地随着农村经济的迅速发展而进行改革，导致农业税收收入占整个财政收入的比重越来越小。但实行分税制的财政体制后，农业税收作为县乡财政收入的重要固定来源，越来越不能满足日益增长的财政支出需要，为了解决财政支出的缺口，大部分地区采取了税外增费的做法，将税收外的收费加大，巧立各种名目摊派到农民身上，导致出现许多不合理收费，农民非税负担日益加重，税费不清，费大于税现象。有的地区为了解决收费难的问题，强迫征收机关和协税组织将费搭税车，向农民实行税费混征，严重地扰乱了税收的严肃性与法制性，加重了征收工作的难度。
所以，要适应市场经济发展及农村经济体制的变化，农业税制的改革迫在眉睫，否则，一旦出现执法偏离税收政策的情况，得不到有效的监督和纠正，就会损害党和政府在人民心目中的形象，激化社会矛盾，影响社会安定。建立科学、规范的农业税制既是规范基层政府职能，增加财政收入，也是稳定和减轻农民负担的最终需要。
四、农业税制改革的设想
（一）农业税制改革应遵循的基本原则
农业税作为国家整体税制的一部分，对于保证国家行使职能的物质需要，促进农村经济的健康发展关系重大。所以，建立合理、科学的农业税制，必须遵循以下几项原则：
1.有利于发展经济，正确贯彻党的经济政策的原则。税收作为一个分配范畴，无论是采取实物形式还是价值形式，都是对一部分社会产品的分配，而社会产品则来源于经济的发展和生产的增长，只有经济发展了，才能开辟税源，增加税收收入。所以，农业税收制度的改革必须把有利于农村经济的发展作为一项重要原则。
2.区别对待，合理负担原则。改革现行农业税制的中心目的，就是规范政府职能，树立税收权威，彻底解决农民负担沉重的问题，所以确定合理、公平的税收负担是进行农业税制改革的基本要求。贯彻区别对待、合理负担的原则，就是针对各地区之间、行业之间、产品之间的不同情况，根据各纳税人之间的差别，按照“统筹兼顾，适当安排”的政策精神，从收入分配方面，通过税率高低和征、减、免税的区别对待方法，合理调节产业之间的结构，调节纳税人收入之间的差距，以利于国家统筹安排各方面的关系，正确处理这些方面的问题，调动一切积极因素，促进农业经济的发展，充分发挥税收在国民经济中的作用。
3.保证财政收入的原则。农业税收作为税收的一部分，其基本作用也是为了政府满足行使职能的物质需要而取得财政收入的主要形式。改革现行的农业税制，就是改革农业税收占财政收入日益弱化的局面。正是由于税制的老化，税收负担的长期稳定，占农村税收主导地位的农业税收越来越不能满足县乡财政的收支需要，导致各种收费共同增加，农民负担日益沉重。所以改革现行农业税制关键是要确定农业税收占县乡财政收入的适当比例，在不增加农民负担的情况下，充分考虑税收对财政的影响，保证税收对地方建设的需要。
4.简便易行，方便管理的原则。一个税制的建立应遵循简明方便、易于管理的原则，可操作性是基本要求。农业税制的建立，应充分考虑征收机关依法征管职能，降低政府行政干预执法的问题。现行的农业税收征管工作主要依靠政府职能来完成税收，征收机关依法征税职能显得非常弱化，使税收受制于政府行政干预过多，导致出现人情税、关系税等越来越多的局面，使依法治税成为一句空话。所以，新的税制应在维护税法的严肃性上下功夫。另外，根据农业税收的纳税人众多、税源分散、征期紧张等特点，新的税制也要设计成管理方便，易于操作。
（二）现行农业税制改革方案
农业税制改革总的方案是，建立适应农村社会主义市场经济的农业税制，以耕地为农业税计税基础，实行地区差别定额税，将农村三提五统并入税收，整顿税费秩序；提高农业税负，从总体上减轻农民负担，辅以农业特产税，调节不同农产品之间的收入水平，以促进农业经济全面协调的发展。
1.重新确定农业税计税土地面积。农业税计税土地面积不实已成为目前农业税征管工作的主要问题。改革现行农业税制首先必须解决的问题就是土地问题。我省农业税计税土地形成于50年代，40年来，随着农村经济的发展，已发生了很大变化，如何确定新的农业税计税土地面积，我们认为要参考以下几个数据：一是农民承包耕种的土地面积；二是近年全省开展的土地资源详查数字。计税土地的划分，以种植农产品的土地为标准，以农民承包土地合同面积为基础，参照土地资源详查资料，确定农业税计税土地面积。由乡、村二级分别建立完整的农业税计税土地台账，实行动态管理，结合每年土地详查动态登记情况相应办理计税土地增减变动手续，防止出现因计税土地不实造成税负不平衡的矛盾。
2.按土地等级重新制定计税标准。现行的农业税计税标准是按地区分田种确定不同的常年产量，方法繁琐。由于地域广阔，制定的常年产量也较多，甚至一个村就有几个常年产量，且随着田种的变化，常年产量变化也较频繁，征收机关不易掌握与管理。新税制设计计税标准，应考虑现行的农村经济状况，从简便易行、符合实际的原则出发，改变原来计税方法，按重新确定的土地等级划分不同的固定税额。参考土地资源详查资料，将全省范围内土地状况按产量及自然条件，划分为高、中、低产田三个类型，然后再细化成若干等级，分别规定不同的应纳税额，分等分级计税。为了保证税负的平衡、鼓励生产，固定税额确定后，可一定五年不变。
3.变费为税，以税统费，合理制定税收负担。为了规范政府行政职能，解决税费不清问题，本着合理负担的原则，将计税土地上农民应负担的合理税外收费一并规范到农业税收中，按现行的农业税实际负担和合理的社会负担，重新确定农业税的实际负担率。实际负担与名义税负要趋于一致，可按每个地区的实际情况制定，最好以县为单位制定一个税率。
费改税后，农民种地除交纳农业税外，不再负担任何税外负担。对在农村不从事种植业生产的农户，他们应负担的税外收费也要以税的形式缴纳，可按所属乡的平均税额缴纳。
4.进一步规范现行农业特产税征收范围。为保护粮食生产的发展，巩固粮食特殊商品的地位，充分发挥国家税收的调节作用，对现行农业特产税征收范围进一步调整。
①将果用瓜特产税改征农业税。
②将蔬菜及大棚蔬菜纳入到农业特产税征收范围。
③取消现行收购环节特产税，11个在收购环节征税的品种，除烟叶和牲畜品目外，全部并到生产环节征收。
④明确规定收购烟叶的单位为烟叶农业特产税的纳税义务人。
⑤开征猪、牛、羊牧业税，取消特产税中这个税目。
⑥对部分品目税率进行调整。考虑到目前特产品生产状况，对个别特产品品目的高税率应下调，可规定一些浮动税率，由当地政府结合实际情况统一制定。
⑦规范特产税与农业税之间的关系，从制度上杜绝双重征税的可能。
5.配合新税制改进征管方法。一是对农业税全部实行直接征收代金的方法；二是新税制确定的农业税计税基础及计税标准实行一定五年不变的政策，执行期内由于基建占地，可依据土地部门的正式批件，相应核减农业税额。五年后，视其实际情况，由省级政府规定作统一调整。三是省、市、县三级建立农业税减免丰歉基金，统筹用于全省范围内特大灾欠减免。四是出台农业税收征收管理办法，强化农业税的征收管理。
农村的税费改革是一项综合性很强的工作，它不单单是一个税收财政问题，也涉及政治和其他的经济问题。例如：减轻农民负担，首先是要不断提高农民的收入水平，同时县、乡两级政府，尤其是需要乡级行政部门，切实“精兵简政”，减少人员、缩小财政供养的范围。农村税费改革只是规范财政收入的一种措施，能否发挥真正作用需要其他各方面的相应配套措施才能实现。这里仅就农村税费改革问题谈一点粗浅认识，愿与同仁共同探讨。
