（2001年6月20日）
1994年，随着分税制的实行，我省将农业税收（包括农业税、农业特产税、耕地占用税和契税）业务划分到地税部门管理。几年来，农业税收征管职能由于执法主体不明确，其征管方式一直沿用老的习惯，征管工作基本依靠基层政府，行政命令式的管理模式一直占据重要地位，由此带来了一系列无法解决的问题和矛盾。实行农村税费改革后，农业税收将成为国家与农民的主要联系纽带，是农民合理承担义务的重要内容。为了适应农村税费改革后农业税收征管的需要，更好地贯彻党和国家的农业税收政策，严格依法治税，减轻农民负担，促进农村经济发展，建立新的农业税收征管体系已迫在眉睫。
一、建立规范的农业税收征收管理体系的意义
农业税收征收管理是国家征收机关依照税法行使征税权力，指导纳税人正确履行纳税义务，对税收活动进行有计划地组织、管理、监督、检查的一系列措施，是组织税款及时入库，保证实现税收职能的手段。
国家税法规定了征纳双方的权利义务，但要实现这些权利义务还需要在征纳程序等具体工作方面提出措施和办法并贯彻执行。在税收实际工作中，有了科学合理的管理法规、办法作依据，才能既便于基层征收机关和征收人员依法开展工作，又便于纳税人履行其纳税义务。征收管理是开展税收各项活动的基础，它包括管理、稽查和征收三个环节。管理是指税收的组织、指导和日常管理工作，是检查和征收的前提条件；稽查是检验征纳双方有关违反税法规定的行为，是实现征收的关键；征收是保证税款及时足额地缴入国库，是管理、稽查的目的和终结。这三个环节各有其不同的作用范围，但又相互联系，共同构成一个有机的整体。只有通过管理、稽查、征收三个方面的科学化、制度化、法律化，税收的职能作用才能全面地发挥出来，因此，规范税收的征收管理具有重要意义。
（一）规范征收管理，是保证税款及时入库的重要手段
从税收职能来看，它是组织财政资金的重要工具。目前，我省年均征收农业税收收入近13亿元，从数量上看，收入占财政总收入的比重不大，但征收面广泛，遍及城乡各地，涉及国民经济各部门和农村千家万户，征管工作具有情况复杂、纳税户多、税源分散的特点，要做到依率计征、应征尽征，没有科学的征管方法，是不可能实现的。要把应征的农业税收收入有效地集中上来，只有加强征收管理，宣传税收政策，开展纳税稽查等一系列深入细致的征管工作，才能清缴欠税、堵塞漏税，保证税款及时入库，为经济建设提供更多的资金。
（二）规范征收管理，是发挥税收作用的重要途径
税收是国家调节经济的重要杠杆，如何发挥这一作用，其前提是要依法征收、依率计税。如果该征的未征，该减免没有减免，该多征而少征，该少征又多征，那么，税收的杠杆作用便成了一句空话。即使税法规定得很清楚，也仍然发挥不了应有的作用。因此，要发挥税收的经济杠杆作用，就必须在征收管理上狠下功夫。
（三）规范征收管理，是维护税法严肃性，保护国家整体利益的重要措施
征税是以国家税法为依据，征纳双方都必须遵守依法征纳的过程。但是，由于目前税法还不健全，也不够完善，加上有些征收人员法制观念淡薄，在税收工作中，一些地区、部门和单位还程度不同地存在有法不依、执法不严的现象，损害了国家和人民的利益。因此，通过加强税收管理，可以及时堵塞、发现和纠正一切违法现象，以维护税法的严肃性，保护国家的整体利益不受侵犯。
二、规范征收管理应遵循的原则
建立规范、严密的征收管理体系，应遵循以下原则：
（一）依法征税、依率计征的原则
农业税收的征收管理工作涉及面广，政策性强，体现国家、集体和个人的三者的利益关系，体现着国民经济有计划发展的要求和国家的分配政策，因此，征收管理必须坚持依法征税、依率计征的原则。农业税收政策是根据国家经济政策制定的，正确执行税收政策，是搞好征收管理的重要标志。
坚持依法征税、依率计征的原则，必须把税法的统一性与管理方法的灵活性有机地结合起来。进行税收管理，必须严格按照统一的税法办事，维护税法的严肃性。由于各地区经济发展等情况存在着差异，因此，具体的管理办法也不应强求一律，而应因地制宜，使征收管理符合实际情况的要求，才能取得较好的成效。
（二）组织税收收入与促进经济生产发展相结合的原则
组织农业税收收入与促进生产发展是互相依存、互相作用的关系。组织收入是征收管理的首要任务，如果不注重组织税收收入，则征收管理就失去了中心。但是，征收管理又不能持单纯的财政观点，同时又要认识到不注重开辟财源，就会束缚经济的发展，所以在组织税收收入时，要注重促进生产发展。生产发展了，才能为组织税收收入奠定物质基础，从根本上解决收入的来源问题。因此，在征收管理工作中，必须坚持组织收入与促进经济发展相结合的原则。
（三）坚持专业征收管理与群众协税相结合的原则
农业税收的征收管理，必须发挥征收机关的专业管理的主导作用，这是征收机关的职能所决定的。但是另一方面，又必须坚持走群众路线，依靠群众协税。农业税收工作，涉及城乡各行业，遍及农村千家万户，如果没有各部门和广大群众的支持和协助，仅靠征收机关的自身力量是搞不好征收管理的。因此，采取适当的形式，因地制宜地组织群众开展协税工作，把专业管理与群众协税结合起来，对于加强税收征收管理，促进征管工作不断深入发展是完全必要的。
三、建立规范的农业税收征管体系的设想
（一）建立规范征收管理体系的目标
农业税收征收管理体系建立的目标是，以征收机关为主、协护税为辅，分类分步推行纳税申报和集中征收，搞好服务监督，逐步实现计算机控管和重点稽查的新模式。围绕实现这一目标，要确立征收机关依法征收的主体地位，同时做好征收机关的自身职能转变和纳税人自觉纳税意识的提高，逐步实现由征收人员上门收税向纳税人自觉申报的转变，由专管员直接管户向管事、监督与服务的转变，建立规范的农业税收征管新模式。
（二）规范征收管理体系的主要内容
征管体系的内容主要包含征收、管理及稽查三方面内容。
1.确立农业税收征收机关的执法主体地位。1994年，财政体制改革，我省农业税收业务成建制由财政部门划转到地税部门管理。受长期在财政部门管理的影响，造成农业税收虽然业务划到地税部门，但其征管模式仍一直沿用老套路，历史原因加上诸多外在原因，使农业税收征管改革远远落后于工商税收，特别在执法主体上表现更为明显。受农业税收纳税对象的制约，农业税收征管始终沿用以政府的行政手段强化征税行为，实际操作中由政府充当执法主体的模式。随着农村税费改革工作的逐步推进，税收法规不断健全和完善，广大纳税人对税收法规认识的提高，依法征税与依法纳税将会贯穿今后税收工作的中心，所以，规范农业税收征管的首当其冲问题，必须确立税务机关是农业税收征管的唯一执法主体地位。
按照农业税收业务征、管、查一体化管理的设想，考虑到农业税收与工商税收的区别，在保证地方税收整体征管体系的前提下，有必要确立农税管理机构的执法主体地位，本着机构不升格的原则，省、市、县三级成立农业税收征收管理局，农村中心所下按所辖乡镇设置农业税分所。按照垂直管理的要求，各级农税局的职能是：
省农税局主要负责全省农业税、农业特产税、耕地占用税、契税的征收管理；根据国家法律、法规制定管理办法，组织所管税种的税收收入；管理农业税收征收经费、票据和农业税收征解会计工作；办理所管税种的减免税审批事项；开展农业税收征管人员的业务培训，管理农业税收征管装备；开展农业税收征收调研和稽查工作，处理所管税种的其他事项。
市、县（市、区）农税局主要负责本辖区的农业税、农业特产税、耕地占用税和契税的征收管理；负责所管税种的政策法规贯彻实施；负责所属地区的农业税收征收经费管理、票据领发、农业税收征解会计工作和稽查工作；办理所管税种减免税的审批、落实工作；协助上级农税局做好本地区的农业税收调研工作，处理好上级局交办的其他事项。
乡农业税分所具体负责所辖区的农业税收任务的直接征收工作；负责农业税收税源的调查核实和登记造册工作；负责农业税收的减免具体落实工作；负责乡级农业税收决算的编报；负责农业税收政策法规的宣传到户工作；负责对村级协护税组织及代征人员的管理与培训工作。
省市县三级成立农税局的理由是：
第一，有利于基层政权正常运转，维护农村社会稳定。目前，农业税收已逐步成为县、乡财政收入的重要来源，是基层政权正常运转的重要保证。尤其是税改后我省农业税和农业特产税（含附加）收入近16亿元，平均占县级财政预算收入的20%，占乡级收入的60%。特别是一些农业大县，其比重达到80%以上。农业税收调节经济、配置资源的功能将更加鲜明，工作责任更加艰巨。农业税收工作的好坏将直接关系到农村社会的稳定，关系到整个农村经济的发展，所以，建立农业税收管理局，确立其执法主体地位，提高农业税收征管工作地位，营造良好的工作条件和环境，才能更好地承担起税改后的工作职责，有利于直接地处理复杂的农业税收事务，维护农村稳定。
第二，有利于推进依法治税，落实行政执法责任制。税费改革后，地方税务机关是农业税收的唯一执法机关，面对全省800多万户的纳税主体，零星分散的税源分布，在纳税人普遍纳税意识淡薄的条件下，要做到依率计征、应征尽征和“户交户结”，要求必须有一个强有力的组织机构做保障，贯彻推行严格的依法治税政策，才能保证征收任务的如期完成，保护税法的严肃性。建立农业税收管理局，可以从内部管理机制上真正落实行政执法责任制，有效地遏制行政腐败现象的滋长，有利于依法行政，保护纳税人的合法权益。原农业税征管职能受其执法主体的限制，征管职能没能很好地发挥作用，发生农民集体上访、集体抗税等税务纠纷案件得不到及时解决，建立农税管理局后，征管查实行独立管理，分工明确，可以最大限度地发挥税收职能，及时解决工作中出现的问题，有利于维护征纳双方的合法权益，更好地组织收入。
第三，有利于正确贯彻落实农业税收政策。目前，全省农业税共有680万户、农业特产税共有150万户纳税户，做好农业税收工作至关重要。它不仅关系到减轻农民负担，而且还关系到农业经济发展、农村社会的稳定。长期以来，由于受地方财力状况及执法主体不明确的影响，农业税收政策在一些地区得不到认真的贯彻落实，“重征收、轻管理，重行政、轻政策”等问题依然存在，“人头税、平摊税、搭税收费”等问题屡禁不止，时有发生。税费改革后，地税征收机关作为唯一的征收机关，从解决矛盾及问题的角度出发，建立农税管理局，赋予其独立的执法权和处罚权，通过建立内部有效管理和监督检查机制，有利于正确贯彻执行农业税收政策，彻底解决以往征管中存在的根深蒂固的问题，保证农业税收工作顺利开展。
2.进一步加强农业税收队伍建设。人是发展生产力的中心要素，一切税收政策的贯彻执行，最终是通过人来完成的，人是决定工作成败的关键。所以，在完善征管机构的同时，确保征收管理工作的正常运行，在现有基础上，需要进一步充实农业税收征管人员，加强队伍素质建设。
我省现有从事农业税收一线征收人员近2700名，平均每乡2名，负责全省农业税收8亿元的征收任务。税改后，农业税收征收任务成倍增加，农特两税预计达到16亿元，征收方式将由原来的政府行政命令式转变为征收机关直接征收为主，征收主体和执法主体将非常明确。面对全省800多万户的纳税人，要做到依法行政、户交户结、按期完成征收任务，现有的征收力量是不能满足工作需要的，所以需要进一步加强人员配置。
3.建立夯实的税源管理基础。农业税收征收要做到依率计征，应征尽征，必须要从税源管理入手，要对计税税源情况进行认真核实，把税源底子包括欠税搞清楚，在摸清税源真实情况的基础上，健全完善的分级管理税源制度，实行动态控管。同时要加强对纳税户的管理，做到农业税任务落实到户、实行户交户结、完税凭证开列到户；对农业特产税纳税大户要办理税务登记证，并定期进行检查；对耕地占用税和契税要逐步实行纳税申报制度。在此基础上，对税源情况实行计算机管理。
4.分类分步推行纳税申报制度。根据农业税收工作特点和纳税人不同的缴税意识、生产经营情况、财务管理水平等条件，可采取由纳税人自行申报、邮寄申报等多种方式申报纳税的形式。可以按照先易后难、先城镇后农村、先国有、集体单位后农户的原则分阶段、分税种地实施。根据耕地占用税、契税一次性纳税和农业特产税大户相对集中的特点，要逐步实现纳税人自行申报纳税模式。针对农业税和农业特产税零星散户涉及面广、情况复杂的现实，要本着积极稳妥的原则，不能急于求成，先试点后推广，要进一步加大税法宣传力度，提高农民纳税意识，逐步创造条件实施。
5.逐步实行集中征收体制。为了方便纳税人，节约征管成本，提高征管效能，农业税收要逐步进入地税办税大厅及其他服务场所。在县（市、区）局已建立的办税报务厅所，要逐步增设农业税收窗口，负责农业税收政策咨询、税务登记、纳税申报、税款征收等一系列工作。定期向县（市、区）农税局报送税款征收资料和申报纳税等情况。在基层税务所，农业税收要与工商税收统一进办税报务厅，统一征收，统一管理。在交通、通信不便的山区和偏远地区，可采取巡回征收和定期定点征收方式搞好征收工作。
6.建立健全税收保障体系和协税护税网络，规范委托代征税款手续。针对农业税收税源分散、纳税人纳税意识不强的实际情况，充分依靠县（市、区）乡政府的领导组织及协调，成立由地税、财政、工商、公安、粮食、土地、金融、城建等部门参加的协护税组织，协助征收部门及时解决税收征管中的难题。乡镇和行政村应建立完善的协护税网络，在征收部门的指导下有效地开展协护税工作，征收部门应按照有关规定支付给协护税网络一定协税经费。
征收机关按照税法及行政法规规定委托粮食、土地、房地产、林业等单位代征农业税收的，应规范代征程序和办法，要签定代征协议书，对其颁发《委托代征证书》，并监督代征单位执行税法和协议。对聘请的农税协税人员，要加强职业道德和税收业务的教育和培训，实行“一书（聘任书）、一证（上岗证）、一档（协税员档案）”的管理制度，定期考核，强化监督检查，规范其协护税行为，防止问题的发生。
7.建立规范的农业税收稽查制度。建立农业税收稽查制度是保证正确贯彻落实农业税收政策、保护纳税人合法权益的有力手段。农业税收稽查制度要符合农业税收征管工作的实际，稽查要与征收分离，应按照农业税收的发展规律，制定具体的稽查办法，并实行科学的选案方法。应建立严格的稽查操作程序，制定统一的农业税收税务稽查文书，积极创造条件，实行选案、稽查、审理、执行“四分离”。同时健全农税稽查分权制衡机制，完善社会监督，严格执行“双向追究制度”，切实做到外防偷逃，内防不廉。
8.加快税收电子化步伐，建立农业税收网络管理系统。我省现有农特两税纳税户800多万，从事农业税工作的人员只有2700人，全省农特两税收入税改后将增加到16亿元，平均约占县级收入的20%，最高的将达90%。随着经济和社会发展变化，传统落后的征管手段难以适应提高征管工作质量的需要，必须加快农业税收现代化管理步伐，建立农业税收网络管理系统。
建立农业税收网络管理系统应遵循以下原则：一是坚持先进性与适用性相结合的原则。要考虑高起点，提前量，要简单易懂，便于操作，易于推广，具有实用性。二是坚持总体规划与分步实施相结合的原则。要搞试点，不能一哄而上。三是坚持集中开发与委托开发相结合的原则。四是坚持自筹为主，补助为辅的原则。五是坚持先试点后推行，以点代面，稳步推进的原则。六是坚持先软件后硬件，硬件跟着软件走的原则。
建立农业税收网络系统，实行征管信息化，是改变农业税收落后的征管手段的需要，也是搞好农村税费改革的要求。从加强农业税收征收管理工作，建立规范的农业税收征收管理体系来看，加快农业税收征管信息化势在必行。
实现农业税收征管体系的规范化、法制化，不是一朝一夕的事情，它需要各有关部门及相关人员的通力协作，需要大家锲而不舍的共同努力。随着地税整体征管改革的不断深入，农业税收的征管改革将是今后一个时期地税工作的重点。以上只是笔者结合目前农业税收征管现状提出的一些个人看法，愿与同仁商榷。
