（2003年）
建国以来，辽宁作为全国老工业基地，一直为我国社会主义经济建设发挥着巨大的作用。但进入20世纪90年代以后，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，在新旧体制过渡时期，由于利益的重新调整和分配，大中型国有企业机制不活、设备陈旧、创新不够的弊端日益显露，经济效益逐年下滑，下岗职工不断增多，新的社会贫困群体逐渐形成，社会保障资金入不敷出，社会负担沉重，这就在客观上要求建立起统一、规范、可靠和可持续的社会保障体系，使之既能有效地解决当前的紧迫问题，又能从容地保持今后一个历史时期的稳定性。2001年7月，国家以辽宁作为突破口和实验地，确定其为全国唯一的完善城镇社会保障体系试点省份，辽宁一度成为全国社会保障工作瞩目的焦点，为全国建立完善的社会保障体系开始了有益的探索和尝试。为此，征收体制作为试点工作的重要内容也做了相应调整，在人员、经费不增加，工作量增加近一倍的情况下，地税机关义无反顾地承担起了社会保险费的征收任务。
一、地税机关征收社会保险费现状
2000年7月1日，省政府决定在全省实行地税机关征收社会保险费，赋予地税机关申报、征收、检查、处罚等行政执法职权。结合税收征管的实际情况，省地税局确立了“以组织社会保险费收入为中心，坚持依法征费，扩大征收面，提高征缴率，建立以电子计算机为依托的税费并重、税费统征的体系，以缴费单位自行申报、地税机关实施检查的职责明确的征收形式，为完成辽宁社会保险费征收任务、促进经济发展和维护社会稳定作出贡献”的指导思想。三年来，全省地税系统在国家税务总局的关怀和指导下，在各级党委、政府的正确领导下，在有关部门的支持配合下，认真贯彻省政府的决定，从讲政治、顾大局出发，开拓进取，无私奉献，克服诸多困难和阻力，狠抓征收管理、强化基础工作、完善配套措施，向制度要收入，向管理要效率，基本做到了社会保险费与地方税收同步征收、企业基本养老保险费与失业保险费同步征收、企业基本养老保险费社会统筹和个人8%同步征收，税费同步检查、同步考核，使社会保险费征收工作逐步走上规范化、制度化和程序化的轨道，连年超额完成省政府交给的社会保险费征收任务，为我省的经济发展和社会稳定作出了积极的贡献。
（一）取得的成绩
经过三年多的征收实践，我省社会保险费征收工作主要发生了以下四个显著变化。一是实现了三个改变。第一，改差额缴拨为全额征收，各级政府的实际支付能力大大增强；第二，地税机关作为唯一征收主体地位的确立，改变了收支管理方式，实现了收支两条线，使社保费征收、管理、使用三职能分离；第三，改核定征收为据实、查账征收，保证了缴费基数的规范统一，为依法征费打下了基础。二是社会保险费收入大幅度增长。基本养老保险费从2000年的112亿元（含差额征缴的记账收入）增长到2002年的158.8亿元（含机关事业），年均增长率为41.8%，失业保险费从2000年的近9亿元（含差额征缴的记账收入）增长到2002年的12.68亿元，年均增长率为40%，有力地缓解了我省社保资金的紧张状况。根据国家税务总局的最新统计，2002年我省的社会保险费收入总额和增长幅度均排在全国的前列。三是建立健全了各项征收制度，规范了征收程序。我局先后自行或与其他部门联合出台了几千份规范性文件和社保试点配套文件，制定了从申报、征收到检查、处罚的各个环节的操作规范，完善了手续制度和表证单书，健全了费源管理和监控制度，社会保险费征管工作已基本形成了环环相扣、高效运转的工作体系。四是征管手段不断加强。计算机在社会保险费征收工作中得到了充分应用，功能完备、操作简便的征管软件发挥了不可替代的重要作用，社会保险费征收管理水平得到了实质性提高。在三年征收工作的实践中，我们边征收、边总结、边完善，使我省社会保险费征收工作取得了一些可喜的变化，一个管理科学、制度健全、程序规范、手续完备和手段先进的征收体系已初见端倪。对此，省政府和国家税务总局领导给予了高度评价和表扬。
（二）存在的问题
社会保险费征缴体制的调整，作为社会保障试点的重要内容，对我省社会保障制度的巩固、发展与稳定发挥了积极的作用，初步解决了社会保障资金的筹集问题。但是另一方面，现行的社会保障体制也存在着一些不容忽视的问题，与经济发展、社会稳定和改革深化的要求不相适应。
1.多头管理，体制分散，职责交叉，影响工作效率
现行的社会保障体制缺乏统一的设计和协调，社会保障的领导、管理、征收、服务和监督比较分散，形成了多头分散管理的格局。由于各个部门所处的地位不同以及受局部利益的驱动，经常站在各自的立场看待问题，容易导致认识不一，推诿扯皮。在制定管理办法时，也往往是按照各自的想法和意图去制定、管理和运行，很难做到协调统一。这种条块分割的管理体制难免造成部门间的职能交叉、分工不清和工作脱节。在征收方面主要表现在：
一是征收主体出现反复。虽然省政府已明确地税机关为唯一征收主体，但个别地区擅自作主改变征收主体，征收主体不统一的弊端主要有：对纳费人不尊重，多头征收、重复检查将增加纳费人的负担；不利于数据统计和收入调度，难免造成部门间的职能交叉和推诿扯皮；不利于费源管理和计划下达，多头管理容易导致费源不清和计划畸轻畸重的问题。
二是信息不畅，工作脱节。征收政策的制定、解释权和执行权的分离，容易造成部门间沟通不力，信息不畅，对工作中出现的新情况、新问题反应迟缓，决策失误，影响工作效率。
三是影响扩面工作。地税机关能否征费取决于纳费人是否办理了参保登记，由于社保经办机构负责参保登记，地税机关无法实施强制参保，使其履行纳费义务。由于做不到应保尽保，容易造成不公平竞争，直至影响企业的纳费积极性。
2.立法滞后，缺乏强制手段，执法力度不够
建国以来，特别是改革开放以来，我国陆续颁布了若干法规，对规范社会保障工作起到了重要的作用，促进了社会保障事业有序的发展。但从法规制度的完善性及实施过程来看，社会保障法制建设还存在着一些问题。
一是社会保障法律制度不健全，还未形成系统、完整的法律体系。全国至今还未出台统一的、适用范围较大的社会保险法，造成了社会保险费的征缴、支付、运营和管理不统一、不规范。在社会保障制度建设中，国家立法滞后和地方立法分散所造成的后果是：社会化程度低，社会覆盖面小，规范性和强制性不足。
二是现有的社会保障法规立法层次低，缺乏较高的法律效力和必要的法律责任制度。目前我国大部分的社会保障制度规定是由相关政府部门制定的，以政策规定和行政命令为主要依据和手段，缺乏法律的效力和规范性。在征收方面主要表现在：第一，缺乏强制手段，难以发挥税务部门的优势。省政府将社会保险费征收工作交由地税部门负责，其目的就是要加大征收力度，增强执法刚性，提高征缴率，发挥税务部门组织收入的职能作用。目前征收工作比过去虽然有了明显的改观，但是由于立法滞后，没有赋予征收机关有效的执法手段，造成征收机关执法力度不强，缺乏行之有效的强制措施和制约手段。尽管国务院在批准辽宁的试点方案中写入了强制手段、保全措施、行政处罚等有关内容，但是尚不属于行政法规以上的立法形式，没有处罚标准和程序，在实际工作中无法操作。第二，统筹层次低，地区之间政策差别较大，负担不均。由于目前社会保障政策大都由地方制定，造成统筹层次低，政策不统一，缴费基数和费率都有不同程度的差别，以基本养老保险费为例，社会统筹的缴费比例最多相差7个百分点，地区间负担水平不均，不利于公平竞争，影响经济运行秩序。
3.征收政策和征收方式复杂，征收成本高、效率低
目前我省事业单位和企业的政策不同，试点前和试点后的政策不同，各险种缴费基数的确定标准和方式不同，一个险种的社会统筹和个人缴费的基数也不同，政策掌握和执行起来比较复杂。而且目前社会保险费欲实行两种管理方式，除基本养老保险费个人8%入国库外，其余全部缴入财政专户，地税、财政、社保几个部门都要征收票据，而且还要进行记账和对账，很容易造成征收渠道不畅，丢票、串票、对不上账的情况时有发生，给征收、核算和管理工作带来极大不便。虽然国库管理是方向，但目前两种管理体制并存既增加了征收机关的工作量和征收成本，也不利于资金的安全、快捷运转和统计、对账工作。
二、社会保险费改税的必要性和可行性
（一）必要性
首先，从我国的现实情况看，社会保险税的开征需要尽快落实。目前，居民收入很不均衡，大部分人收入还比较低，只有少数富人收入比较高，特别是企业下岗职工，基本生活几乎都无法得到保障，更不可能拿出多余的资金来交纳社会保险费。而且随着经济体制改革的深化，就业矛盾将更加突出，将进一步加大社会保险的压力。这些不足在很大程度上影响了社会保险资金来源的稳定性，加上社会保险缴费制度还不完善，社会保险覆盖面还比较窄等多方面的原因，使多数地区在经济状况好的时候，能够将社会保险费收上来，而经济状况不好的时候，收缴就非常困难，一些地方甚至出现了社会保险基金严重收不抵支的现象。在目前企业和个人经济状况得不到根本性改善的情况下，仅仅依靠政府财政预算拨款的方式来推行社会保险制度显然只是短期行为，从长远看，需要尽快开征社会保险税，形成一定规模的源源不断的社会保险基金，专款专用，为社会保险制度的实施提供最基本的保障。
其次，从我国的经济形势来看，社会保险税的开征显得更为迫切。我国加入WTO后，对外开放的步伐随之加快，许多经济领域将不得不向外国人开放，在这些领域，经济行为的竞争将加剧，国外许多公司将凭借其先进的技术、科学的管理经验在竞争中取得优势，一些曾经受到国内政策保护的民族产业有可能在竞争中落败、破产，产生新的失业人群，进一步增加社会保障的负担。而企业一旦破产，就不可能再为企业职工交付必要的社会保险资金，这就为社会保险税的开征提出新的要求。
第三，从我国的发展目标来看，开征社会保险税也是“十六大”提出的全面建设小康社会的要求。社会主义市场经济发展的根本目的在于大力发展社会生产力，不断提高人民群众日益增长的物质文化生活需要。“十六大”提出了全面建设小康社会的宏伟目标，强调要重视经济发展与人民生活提高和保障的关系。而提高人民生活水平，首先应保证满足人民群众基本的生活需要，然后是逐步提高生活质量。就目前情况看，由于居民之间贫富不均，下岗职工较多，有的居民基本生活尚且难以维系，很难进一步提高生活质量。在这种情况下，推行完善的社会保障体系，提高社会福利水平尤为重要，社会保险税的开征能够为社会保障体系提供稳定可靠的资金来源。有了充足的资金保障，政府才有条件不断提高人民群众的物质文化生活水平，提高社会保障程度和服务功能。
第四，从我国未来面临的形势来看，社会保险税也有开征的必要。随着市场经济的发展，在效率优先、竞争加剧的条件下，人们面临的风险将增大，下岗人员增加、人口老龄化、保障能力减弱等问题将逐步显现，以现有的保障基金积累规模难以满足未来保障金的支付需求，使目前在岗的职工、干部对未来生活的危机感增强，不得不采取谨慎储蓄的方式进行自我保障。目前全国居民的个人储蓄存款高达8万多个亿。在这些存款中，有相当一部分是对经济不良发展的预备金。建立健全社会保障体系，开征社会保险税，增强人们对未来预期的安全感，必然会刺激消费，促进经济发展，也会使居民庞大的储蓄存款成为社会保险税丰富的税源。
（二）可行性
1.社会保险费社会统筹部分具备税收的特征
社会保险费社会统筹部分与税收有相同的性质，也具有社会性、固定性和强制性。并且与一些税种相比，社会保险费更加规范、完整，如：费基和费率单代，如果变成税，税基宽泛、税目较少且不存在减免，税收政策不会很复杂，政策调整也不会很频繁。
2.税务部门积累了一定经验，具备征收的条件
目前全国有一半以上的省（自治区、直辖市）实行由地税机关征收社会保险费，征收效果显著，充分发挥了税务部门的职能作用和优势，并且在税费工作的结合上进行了有益的尝试和大胆的探索，从申报管理到入库销号完全比照税收的征管模式运行，为费改税积累了一定经验。
3.开征社会保险税是筹集社会保险资金的最佳选择
我国作为世界上最大的发展中国家，自建国后，社会保险制度虽然得到了不断的完善，但仍不尽如人意，作为社会保险最佳筹资方式的社会保险税没有开征。现行的社会保险体制，国家负担了部分社会保险资金的缺口，而且缺口在逐年增大。由于当前国家的财政收支还不够均衡，财政状况还不够理想，通过常规方式由国家财政吸收和解决日趋增大的社会保险费用负担显然存在诸多困难。要全面振兴国家财政，摆脱财政困境，降低政府承担的风险，既要设法解决财政收入不足问题，又要设法缓解财政支出的压力，社会保险税的开征恰好具有增收节支的双重功效。
三、用“三个代表”思想统率社会保险费改税
（一）“三个代表”与社会保险费改税的关系
加快建立和完善社会保障体系，是落实江泽民总书记“三个代表”重要思想的具体体现，是深化改革、促进发展、稳定社会和安邦兴国的根本大计，是深入贯彻十六大精神，实现全面建设小康社会宏伟目标的基本要求。“两会”期间，社会保障问题再次成为与会代表乃至全社会关注的话题，新一届政府也将解决社会保障问题作为本届政府的重要任务之一。《“十五”计划纲要》明确指出：“完善的社会保障制度是社会主义市场经济体制的重要支柱。要建立可靠、稳定的社会保障资金筹措机制。”社会保障制度如果没有足够的资金来源，就成为无源之水、无本之木。社会保障体系的核心内容是建立稳定的资金筹措机制，而开征社会保险税将为社会保障提供最稳定、可靠的资金来源。当前，我国的改革和发展已经到了关键时期，只有确保充足的资金来源、建立比较完善的社会保障体系才能充分调动广大劳动者的生产积极性，有力地促进生产力的发展；才能有效地维护弱势群体的利益，从而实现最广大人民的根本利益。社会保障是人类社会文明进步的标志，也是一种文化观念形态，建立社会保障体系也有利于更新观念、建设社会主义先进文化。因此，社会保险费改税与“三个代表”思想密切相关，我们必须按照“三个代表”的要求，全面把握社会保险费改税与“三个代表”重要思想的内在联系，按照创新、改革、面向未来、面向世界的原则，尽快落实社会保险费改税。
（二）费改税的内容
在我国开征社会保险税首先要考虑三个基础条件：一是我国社会主义的国情；二是我国现实的经济条件；三是税收征管水平。在此基础上，社会保险税制的设计必须与社会保险制度的改革相配套，把税收制度的改革与社会保险制度的改革对接起来。
1.设计原则
（l）遵循权利与义务对等的原则。一般应根据纳税人履行纳税义务的多少决定其应享受的各项社会福利水平，缴纳项目和纳税数额的多少与受益项目和受益程度相对应。当然，对于因特殊原因造成无力负担的个人，也应当在政府规定的范围内享受社会保险待遇。
（2）遵循经济发展原则。社会保险税制的设计要遵从市场经济发展与生产力发展的要求，充分考虑纳税人的经济承受能力。
（3）简便征收原则。既要有利于税务机关征收，又要有利于纳税人交纳。
（4）专门管理、专款专用原则。社会保险税的收支应建立专门的预算管理制度，保证社会保险税的收入专项用于社会保障支出。
（5）要充分借鉴国外先进的经验。
2.征收要素内容
（1）纳税义务人。社会保险税的纳税义务人主要是指由税法规定的直接负有交纳社会保险税义务的单位和个人。根据我国目前的实际情况，可将我国境内的国有企业、集体企业、私营企业、外资企业、乡镇企业及个体从业人员作为纳税义务人。对于党政机关和由财政拨款的事业单位可以不作为社会保险税的法定纳税人，这一部分财政拨款可以列入预算支出，作为社会保险资金，划拨给社会保险机构管理使用。
（2）课税对象和计税依据。社会保险税应以纳税义务人的工资支出总额或实际收入为课税对象。企业以上月实发工资总额作为计税依据，个体从业人员以上年当地社平工资作为计税依据。
（3）课税范围。鉴于我国实行统筹结合的管理制度，个人缴费与职工利益直接挂钩，个人缴费积极性较高的实际情况，可将社会保险费中的社会统筹部分改为社会保险税，个人缴费仍维持现状或实行个人社会保险储蓄。
（4）课税税率。考虑到我国国情和税收征管的实际需要，社会保险税开征初期，应将各个险种合并，实行统一的法定税率，税率不宜过高，应基本维持目前社会统筹的负担率水平或略低一些。
（5）征税方法。社会保险税的征管，可以借鉴国外经验，由税务机关统一负责，实行属地征收，申报纳税，源泉控管。企事业单位负担的部分由本单位向当地税务机关交纳；个体从业人员可实行定额征收，连同其他相关税种一并交纳给当地的税务机关。考虑到社会保险税的特殊性，应将该税种列为地方税，由地方税务机关统一征收，省市之间按一定比例进行分成，给省级财政安排一部分统筹调剂资金，增强省政府的调控能力，以便有效防止各地区社会保险税负担与受益不均衡现象的产生。
（三）费改税后的职责分工
社会保险资金的筹集、管理和使用，应遵循“征、管、发”三职分离的原则。为此，各部门职能要分工合理，权责统一。劳动保障部门主要负责制定社会保障的政策、法规，监督职工就业和失业的变动情况。财政部门负责编制社会保障预算，向社会保险局划拨社会保障支出，监督社会保险税的征管和使用情况，制定社会保障收支的财务管理办法，并向社会保障管理机构拨付预算经费等等。税务部门全权负责社会保险费的征收工作，具有申报、核定、征收、检查、违章处罚等所有与征收相关的职能，使其独立地行使征收权。成立社会保险事业管理局，将原有的几个平行关系的社会保险经办机构合并为一个单位，作为劳动保障部门的执行机构，具体负责社会保障的事务性工作，重点做好社会保险登记管理、扩大参保范围、记实个人账户和社会保障金的社会化发放工作，以及为失业者提供就业培训和指导等。
（四）社会保险费改税需解决的几个问题
1.提高认识，争取全社会的理解和支持
为使社会保险税能够顺利的得以实施，必须提高各级政府、部门的认识，尤其是各级领导的认识。引导大家从发展的、长远的观点认识征收社会保险税的必要性和迫切性。同时，应该加大对社会保险税的宣传力度，通过各新闻媒体，从不同角度广泛宣传征收社会保险税的重大意义及基本的法律规定，增强公民的社会保障意识。
2.制定颁布社会保障方面的基本法律
当前，应积极创造条件，尽快制定颁布社会保障方面的基本法律——《社会保障法》。因为《社会保障法》是规范参与社会保障各主体权利与法律关系的法律规范，也是开征社会保险税的法律依据。通过《社会保障法》，可以明确各主体在社会保障中的权利与义务，从根本上保证社会保险税的征收和管理，保障社会保险税收入的及时取得和稳定增长，使社会保障法律关系内各主体有法可依。
3.拓宽社会保障资金的来源渠道
目前，人口老龄化问题是世界各国所面临的共同问题，21世纪我国也开始进入老年社会，国家需要承担的离退休职工和失业人员的社会保障支出将越来越大，即使开征了社会保险税也难以满足历史形成的支出高峰的需要，必须拓宽社会保障筹资渠道。可供选择的方法有：（1）变现部分国有资产，用于国有职工的基本社会保障。（2）发行社会保障债券，以应对支付的高峰期。（3）发行社会保障彩票，将扣除发行费用的净收入用来补充社会保障基金。（4）面向高收入阶层和高消费阶层开征新税，专项用于弥补社会保障基金。
