1.1研究背景及研究意义
在政策科学或公共政策研究中，人们习惯上将政策过程划分为政策制定、政策执行和政策评估等阶段。政策执行构成政策过程的关键环节，是将政策理想或目标转化为现实的重要途径，因而具有十分重要的地位和作用。政策执行是政策过程的实践环节，是将公共政策目标转化为政策现实的唯一途径。
美国学者普雷斯曼和韦达夫斯基（Pressman&Widavsky）认为，可以把执行看作在目标的确立与适合于达到这些目标的行动之间的一种互动过程。[1]美国学者查尔斯·0·琼斯（C.0.Jones）指出：“政策执行是将一项政策付诸实施的所有活动，而解释、组织和应用则是诸多活动中最重要的三种。所谓解释就是把政策内容转化为一般人能接受的和可行的计划和指令；所谓组织就是设立政策执行机构，拟订使政策内容生效的措施，以期实现政策；所谓应用就是由执行提供日常的服务和设备，支付各项经费，从而达到既定的政策目标。”[2]美国学者G·C爱德华兹等（Edwards Ⅲ&Sharkansky）的定义是：政策执行是一系列“发布命令、执行指令、拨付款项、办理货款、给予补助、订立契约、收集资料、传递信息、委派人事、雇佣人员和创设组织单位”的活动过程。[3]美国学者格斯顿（L·N·Geston）把政策执行界定为“将政策义务转化为实务”。他指出，“简单地说，公共政策就是对某些事物承担的义务”。“为了使政策得到贯彻，适当的政府机构就必须致力于将新法律和新计划转变为实务的过程。义务代表有意识地将政策计划转变为现实。”[4]
但在西方政策科学研究的较长时期里，政策科学仅仅被认为是研究政策制定或政策决策的学科，而在政策过程链条上缺少对政策执行研究这一环节，人们往往将政策执行看作政策过程中的非重要阶段，政策执行研究并没有引起政策研究者们的应有重视。米德和霍恩（Van Meter and Van Horn）将政策执行研究被忽略的原因归结为以下几个方面：执行过程是简单且人所共知的，并没有什么值得学者关注的大问题；强调权威决策者的作用而排除了“低层次”官员对执行过程的负责；从方法论上看，执行过程涉及严重的边界问题，往往难以界定相关的行动者；时间和资源的巨大浪费[5]。
从20世纪60、70年代开始，以美国为代表的西方国家政策研究学者愈来愈重视对政策执行问题的探讨，尤其是美国约翰逊政府所发起的“伟大社会”改革政策项目（即所谓的“奥克兰计划”）迫使人们对政策执行研究的高度关注。而政策执行研究的兴起是以1973年普雷斯曼（T.L.Pressman）和韦达夫斯基（A.Wildavsky）对“奥克兰计划”的跟踪研究而写成的报告《执行》（Implementation）一书的出版为标志[6]。“奥克兰计划”作为美国联邦政府所制定的创造就业机会的政策项目，并没有按政策制定者所设想的那样被有效执行的，因而并没有取得预定的目标。其问题就出在执行的方式上，尤其是“联合行动”的困难上，他们的工作引发了政策执行的热潮，导致了七八十年代所谓的“执行运动”的兴起[7]。他们把一个重要的问题，即政策执行问题，引入了学术研究的范畴，促进了政策科学的发展，并在政策研究领域形成了一次突破性的进展[8]。西方的“执行运动”持续近20年，政策科学研究者们写下了大量的论著，作了大量的实证案例反思，提出了种种关于政策执行研究的途径、模式和理论。有学者指出，正如发展经济学家刘易斯（1966）曾说过，“即使有了最好的政策，也难以确保获得成功的。”有学者指出，几乎每个国家都有一些政策不是没有被执行，就是在执行中走了样，政策执行起来总会遇到许多矛盾与冲突，牵制与障碍，以至最终取得的结果或者节外生枝，或者适得其反，往往不尽人意，因而必须把政策执行纳入学术研究的视野[9]。
在我国，学者们积极借鉴与吸收西方政策科学研究的理论成果，并对当代中国改革开放等党和国家重大政策制定与执行问题进行了卓有成效的探究。在我国公共政策实践中，政策执行存在着种种的矛盾与冲突问题，如“上有政策，下有对策”、“曲解政策，为我所用”、“软拖硬抗、拒不执行”等是政策执行冲突的直接反映。政策执行冲突直接反映了政策执行中的问题与矛盾，如果不及时解决，原有政策目标就无法落实，广大群众的应有权益就无法得到保障。因此，本书正是基于这种政策实践环境，以制度分析为研究工具，试求对政策执行冲突问题进行研究。本书研究意义主要表现在以下几个方面：
（1）探索政策执行冲突的内在规律，促进公共政策执行理论发展。本书试图运用社会冲突、政策科学、行政组织学、制度经济学等相关理论的研究成果对政策执行冲突问题进行综合研究。公共政策作为党和政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。其本质应该是党和政府对社会公共资源实行权威性的利益分配或价值分配，是与社会公共利益紧密相关的旨在提供一种普遍遵循，或者至少相关人员应该遵循的游戏规则与行为范式，是对目标群体在追求自身利益最大化过程中所出现的矛盾或冲突进行有效的规制与调适。本书从制度分析的视角介入，努力探索政策执行冲突的运行规律及其内在机制，以求抛砖引玉，丰富和发展政策执行研究理论。
（2）剖析政策执行冲突的制度结构，构建政策执行冲突的理论分析框架。以制度分析为基本的研究工具，开辟政策执行以及执行冲突问题研究的新视角。以制度视角分析政策执行冲突的原因、影响等，以“制度供给—制度缺陷—制度创新”为线索探求政策执行冲突的调适对策，可以为科学有效地克服政策执行理论与实践中可能产生的冲突问题服务，开辟了政策执行冲突研究的新视角，构建政策执行冲突的理论分析框架。
（3）探讨政策执行冲突的现实问题，提出政策执行冲突问题化解的有效机制和对策建议。政策执行冲突是当前中国社会转型期不容忽视的阻碍或者影响和谐社会构建的焦点性问题，大量的执行冲突问题不断涌现，并且各种政策问题纠集缠绕、错综复杂、影响深远，必须予以高度重视、科学分析、有效解决。公共政策的制定与出台、政策的有效执行是政府解决社会公共政策问题、实现公共利益权威性分配的重要途径、工具和手段，但政策执行冲突的存在特别其不利影响严重削弱了公共政策的权威性和解决问题的时效性。以我国目前政策执行中的冲突问题为例，深入调查、科学分析和重点研究党和国家各项重大方针、路线、政策的贯彻实施中存在的矛盾与冲突问题，对政策执行冲突问题进行深入系统的研究具有一定的理论价值和实践意义。
1.2国内外研究现状与综述
（1）西方学者政策执行研究的现状分析
随着政策执行研究的不断深入，西方政策研究学者从不同的视角出发，形成了许多政策执行理论，如行动理论、组织理论、管理理论、因果理论、交易理论等。20世纪70年代中期以后，政策研究学者纷纷根据自己的学术背景，主要研究了影响政策执行的各种因素，并构建出若干政策执行的理论模型，以期更好地帮助人们发现和解决各种政策问题[10]。美国学者T.B.史密斯（T.B.Smith）在其《政策执行过程》一文中，首次提出的一个分析政策执行因素及其生态一执行的理论模型，因而又可称为“史密斯模型”。史密斯认为政策执行所涉及的主要因素有：理想化的政策、执行机关、目标群体、环境因素等，并用“处理”一词来表示对政策执行中各组成要素内部及彼此间的紧张、压力和冲突等关系的反应[11]。美国学者M.麦克拉夫林（M.Mclang-hin）构建了“互动理论模型”，主要代表作是写于1976年的《互相调适的政策实施》。M.麦克拉夫林在对美国教育结构改革问题进行个案研究的基础上，采取由具体到抽象的研究方法，诠释出政策执行是执行者（组织或人员）与受影响者之间就目标或手段做相互调适的过程，他认为这应是一个动态平衡的过程，政策执行的成效与否取决于二者之间互适的程度。当代美国公共政策学者M雷恩（M.Rein）和F.拉宾诺维茨（F.F.Rabinovitz）在1978年构建了一个以循环为特色的政策执行分析框架——“雷恩-拉宾诺维茨模型”。他们认为在环境条件的影响下，政策执行经历拟定纲领、分配资源、监督执行等三个阶段，体现了“上令下行”与“下请上达”的执行与监控的循环回路，强调了被人们忽视的监控对于有效执行的必要意义。
以美国公共政策学者E.巴德克（E.Bardach）为主要代表，用“博弈”论来分析政策执行过程。他们视政策执行为一种“游戏”或赛局（game），主要包括竞赛者（player）、利害关系、竞赛资源、竞赛规则、竞赛者之间信息沟通的性质、所得结果的不稳定程度等。博弈模型即以“博弈”理论观察、分析政策执行过程中参与者就政策目标或手段等方面所实施的说服、协商、妥协等的互动过程。该模型是以完全理性人为基本假设前提，认为在冲突和竞争的情况下，每一位参加者的选择都遵循最大收益一最小损失原则。
美国学者霍恩（C.E.Van Horn）和D.米特（D.S.Meter）提出了政策执行的系统模型，认为在政策决定与政策效果这一转变过程之间存在许多影响二者的变量——既有系统本身，也有系统环境的因素。一个合理有效的政策执行系统模型须关注五个重要变量：政策的价值诉求、政策资源、执行者属性、执行方式、系统环境等[12]。美国学者D.梅兹曼尼安（D.A.Mazmanian）和P.萨巴提尔（P.Sabatier）提出了综合模型，即所谓的“梅兹曼尼安——萨巴提尔模型”。他们将政策执行看作是一个受多种变量影响的相当复杂、多视角的动态过程，把政策问题视为影响政策效果的一个重要变量。他们列举、分析了许多有关于政策问题方面的影响政策执行的主要因素，如政策问题的特性、政策本身的可控性变量、政策以外的变量等。这一模型从多个视角考察了影响政策执行的各种主要变量，为我们分析、指导和研究政策执行提供了一个较为完备的思考与实践框架。[13]
从以上西方学者的政策执行研究成果来看，均比较全面地考察了政策执行的各种影响因素，为政策执行的深入研究打下了比较坚实的理论基础，这些理论与模型中也多多少少涉及到政策执行中的矛盾与冲突问题，如博弈模型、“史密斯模型”、“互动理论模型”等的提出，从某些层面看来实际上就是政策执行的冲突与调适模型。然而不足的是，他们并未系统的、深入的考察和探究政策执行冲突现象，没有进一步挖掘其内在的利益冲突与制度原因，更没有提出有效的政策执行冲突的制度变迁模型。
（2）我国学者政策执行研究的现状分析
在我国，对于政策执行的研究，已有许多学者从多个视角进行探讨。如丁煌教授（2002）对我国现阶段政策执行阻滞及其防治的研究，认为我国国民经济和社会发展过程中，在相当程度上还存在着诸如“有令不行、有禁不止”，“上有政策、下有对策”等政策在执行过程中变形、受阻乃至停滞等政策执行阻滞现象，这种现象使政府的政绩受到不良影响，妨碍着我国现代化建设的顺利进行，进而导致权威流失，危及政府的合法性和政权的巩固，文章运用制度分析方法对导致我国现阶段政策执行阻滞的主要制度缺陷及其作用方式进行了剖析，并在此基础上从制度创新的角度提出了防治政策执行阻滞的相应对策[14]。
宁国良（2000）对公共政策执行偏差及其矫正等方面进行了深入研究，对公共政策执行偏差的表现形式进行了概括和分析，并剖析了其产生的主、客观方面的原因，还对矫正公共政策执行偏差的方法与途径等进行了探讨[15]，此外宁教授还撰文对公共政策执行再决策、公共政策执行系统、公共政策执行中的公民政治参与、利益集团对公共政策执行影响等问题进行了深入研究等。
陆小成、刘贵忠（2004）研究了利益结构分化对公共政策执行的影响及其治理，认为利益结构分化深刻地影响了公共政策的执行权威、执行过程和执行效益。强化公共政策执行权威、优化公共政策执行的利益整合机制和加大利益整合力度，将有利于公共政策执行对利益结构分化的治理和公共政策的有效执行[16]。
傅菊辉、陆小成（2004）研究指出，新形势下公共政策执行中的政治资源大量流失，主要表现为执行权威削弱、形象受损、政治参与冷漠等；而利益驱使、文化障碍、制度滞后等是其产生的主要原因；加强利益整合、文化创新、制度变迁和政策调整是防止公共政策执行中政治资源流失的主要对策[17]。
杨英顺、陆小成（2005）对公共政策执行中的参与型政治文化建设进行研究，认为公共政策执行中政治参与制度的匮缺、公民文化素质不高、经济发展水平的约束等制约因素严重阻碍公共政策执行中参与型政治文化建设。以顾客为导向、以参与为理念、以有序为前提、以创新为动力加强参与型政治文化建设，将有助于公共政策执行的顺利推进和公共政策目标的最终实现[18]。
余晓芳（2009）认为，公共政策是指以政府为代表的公共权力机构针对社会公共问题的解决，通过民主政治程序制定和执行的行动方针和行为准则。
姜国兵（2009）通过利益分析的方法以及批判性的论辩方式对政策失败进行分析发现，产生政策失败的最主要原因是公共权力的利益化以及公民权利的抽象化。解决政策失败的首要方向是旗帜鲜明地提出公共部门去利益化，以及通过公民权制约行政权[19]。
何雄浪、朱旭光（2009）在分析了公共政策执行偏误的现象、原因后，提出了相应的解决对策，为保证公共政策的顺利执行提供参考[20]。
王雯娜（2010）根据公共政策执行不力的五种表现，提出提高执行主体素质、构建民主和谐的执行环境、完善监督机制、推行规范的执行体系以及加强专家和公众参与等消解策略[21]。
靳洪波、方苏（2010）结合我国地方政府政策执行的特点，从健全法律制度、完善政策监督机制、加强公务员制度建设、建立长短期效益相结合的绩效评估制度等四个方面重构地方政府政策执行的制度路径[22]。
王毅、高荣曾（2010）研究了地方政府在公共政策执行中的障碍与解决策略，认为由于政策执行机构中的官僚主义、公共政策执行体制相对混乱、地方决议存在问题等障碍，通过提高政策执行主体素质、建立信息沟通机制、优化政策执行环境、约束行政自由裁量权度等，以促使公共政策在地方政府得到有效执行[23]。
李翠平、马文飞（2010）从财政分权式改革的成本效益角来进行分析中国公共政策的执行效果[24]。
刘晓燕（2010）研究了政策执行困境问题，认为公共政策依赖地方政府的贯彻落实，地方政府公务人员本应以公共利益为其本利益，但是由于地方政府公务人员的自利性以及科层制缺陷的存在，使得地方政府在政策执行中往往与公共利益偏离，致使政策执行在地方陷入困境，当前只有通过转变政绩观才能扭转这一局面[25]。
余晓芳（2009）认为，公共政策是指以政府为代表的公共权力机构针对社会公共问题的解决，通过民主政治程序制定和执行的行动方针和行为准则。在当前形势下，我国政府制定公共政策的实质，是为了整个社会的全面发展[26]。
综合以上学术成果，可以看出，学术界主要是从政策执行资源、环境、手段、动力、阻力、执行偏差等角度进行分析，而对政策执行过程中可能存在利益、制度、文化等方面的冲突问题的深层次剖析还不够深入。
（3）我国学者政策冲突研究的现状分析
对政策冲突问题的研究也有许多学者进行了深入研究，如方琳对现代公共政策的价值冲突问题的研究，认为对于现代政府而言，公共政策的价值取向大多以功利主义伦理学为基本依据，这无疑是评价政府绩效的一个简捷而又有效的标准，但一味注重实利的公共政策有时会与人类社会其他的伦理价值准则发生严重的冲突，这将不可避免地在社会及民众中间起到某种恶劣的道德示范作用，文章详细探讨这种冲突的理论根源和表现形态，进一步从历史的视角来反思当代中国政府公共政策在价值取向层面的变迁历程及其现实困境[27]；
程杞国对部门政策与地方政策的冲突与调适的研究，认为地方政府政策与中央政府部门政策之间的冲突，更多的表现为地方政府采取与中央政府相对抗的地方对策，所谓“上有政策，下有对策”，形成事实上的中央政府与地方政府之间的政策博弈，利益的多元格局是由各个单位所占据和把持的资源所决定的，占据着特定资源的部门和单位为了获取和掠夺利益，不惜一切手段给自己创造牟利的机会，因而在现实中形成利益冲突和利益背后的政策冲突[28]。该文指出了政策冲突的本质在于利益的多元化，但未能更系统、全面地分析和考察调节利益关系的制度作用。
李丽红（2002）对公共政策执行中价值理性与工具理性之间冲突的研究，探讨了当前我国在公共政策执行方面价值理性与工具理性之间冲突几种表现，并认为在当前形势下，我国政府制定的公共政策是符合人类共同的理想和价值追求目标的，这是价值理性的问题，而所采取的执行过程和执行手段是工具理性的问题，结合某些政策执行的实际情况，具体地分析在公共政策执行过程中出现的这种价值理性与工具理性冲突，并尝试性地寻找解决途径[29]。但该文也未就政策冲突的制度层面的原因作深入而系统的阐述，政策执行中所存在的价值和工具性层面的冲突仅是冲突的部分表现，因而未能比较全面地探索或考察政策执行中的各种冲突现象及其制度层面的调适对策。
冯庆等（2003）对政策冲突及其成因与应对策略进行研究，认为在我国现存的政策体制下，政令相互矛盾，政策相互冲突的现象时有发生，影响了政策的权威性，给政策的顺利执行带来了困难，并认为政策发生冲突的原因有政策制定体制没有理顺、政策制定主体之间的协调机制缺乏、信息反馈机制不健全、政策制定倾向部门化等[30]。该文仅仅是注意了政策制定过程存在的体制或机制问题，但并未就政策执行、监督、评估等政策系统的整个过程的制度原因进行研究，因而也存在一定的研究缺陷。
沙波涛、杜宝贵（2003）认为，政策分析中客观上存在着价值冲突，表现在政策分析过程中的时空价值冲突、对象选择价值冲突、职业伦理价值冲突三个方面[31]。
曾凡军（2005）研究指出，任何一项公共政策，从提出问题到解决问题，都将引起社会现实生活的变化，这种变化首先是各种价值因素参与政策制定过程的结果[32]。
吴明、刘然（2006）认为，理性是现代公共政策的基本价值观。在公共政策的执行过程中，由于个体理性和公共理性的冲突，公共政策的执行主体在政策执行过程却陷入了种种困境个体利益与公共利益的冲突，短期利益与长期利益的冲突，价值目标与执行手段的冲突。为此，我们有必要通过合理的制度供给促使公共政策执行主体在政策执行中走出困境，实现个体理性与公共理性的统一[33]。
张顺（2006）认为公共政策是调整社会结构，推动社会前进直接动力之一。政策设计与工程设计具有同构性特点，二者都是目标设计与过程设计的内在统一。政策设计冲突有目标冲突和执行冲突两种基本类型，协调政策设计冲突的工程学方法有：分离法、平衡法、补偿法[34]。
陈建文、颜育进（2006）认为，以利益原则为基础的功利主义倾向是当前政府实践决策的主要选择，通过求解公共政策价值冲突的“均衡解”，探求建构和谐社会中公共政策价值冲突的解决办法[35]。
林红（2006）认为，社会冲突的产生是社会多元化发展的结果，其根源在于社会资源的稀缺性及其分配不公，公共政策作为一种具有强制力的制度机制，成为现代社会中冲突控制的主要工具，它通过交换妥协或强制这两种方式在它所控制的范围内有效地解决冲突问题，应该正视制度控制机制的局限，重视价值系统和社会系统化解社会冲突的功能[36]。
赵一霖（2007）认为，由于政府的内部性及多元价值判断的差异等方面的原因而导致政策冲突现象的发生与存在[37]常健、翟秋阳（2007）力图对职权冲突对政策执行的影响、职权冲突产生的原因以及如何化解政策执行中的职权冲突作出具体分析[38]。
王慧军（2007）指出，在政策过程中，利益集团总是要想方设法对政策过程产生影响以期实现自己的利益，政府作为政策过程的主体有时又不可避免地把自身利益夹杂进政策中来，所有这些问题的存在不可避免地会产生政策过程中的利益冲突[39]。
孟凡民（2007）从主体、资源和过程层面来探讨公共政策中的公平争议问题，然后探讨市场体制下的效率问题，并提出公共政策的实践就是针对市场失灵现象进行政策干预[40]。
王涛（2007）探讨了公共政策的价值取向与公众偏好的冲突与协调，并从我国公共行政的历史沿革入手，对不同时期我国公共政策价值取向的发展变化进行了纵向分析和总结，旨在从中找到我国公共政策价值取向的发展脉络，为下一步具体分析我国现阶段公共政策价值取向与公众偏好的冲突和协调问题提供历史借鉴[41]。
吴小艳（2007）通过对监利县农村土地纠纷的调查，分析政策的相互冲突是导致监利县农村土地纠纷的主要原因，分析政策冲突下的土地纠纷现象，政策冲突对乡村治理带来的影响，并就如何对冲突的政策进行调适提出了相关的建议[42]。
李道平（2008）认为，如何看待公共政策过程中不同利益群体之间的冲突和妥协，如何正视公民的利益表达，如何扩大公民选择的机会和范围，并切实提高他们参与选择的权利，以提升各项政策的效果，是政府公共政策过程中必须严肃思考的问题[43]。
朱新华、梁亚荣（2008）运用公共选择理论分析耕地保护制度，将“经济人”概念引入耕地保护制度的供给与执行过程，基于利益最大化的追求，各参与主体与耕地保护之间存在着复杂的利益冲突。应从创新政府治理结构，完善权力制约机制；完善公众参与机制；建立健全利益补偿和救济机制等方面来解决耕地保护制度中利益冲突[44]。
乔木（2008）认为，政策制定作为政策过程的首要环节，是政策科学的核心问题。直接关系到政策的成败与否，通过讨论公共政策制定中的理性和非理性冲突，对比分析了他们彼此的关系以及对政策制定过程的影响，在此基础上阐述了对此问题的一些新认识[45]。
王凯峰（2008）认为，近些年，我国政策科学研究取得许多成绩的同时也暴露了一些问题，公共政策理论基础的薄弱，基础理论对解决公共政策中现实问题的支撑力不足已成为制约我国政策科学发展的“阿基里斯之腱”，因此对公共政策基础理论进行反思，从政策主体、政策客体、问题、价值等政策理论的基础理论入手，通过基础理论研究推动政策科学发展，已成为公共政策学未来发展的必由路径[46]。
袁明旭（2008）主要研究中国社会转型期政府行政机关内部的政策冲突问题，力图从官僚制理论的视角对此问题进行深入系统的分析，以期能对我国公共政策冲突的有效治理提供一点有益的参考[47]。
赵德余（2009）认为，价值导向的目标与效率目标问题一直是经济政策决策中（公正与效率）的两难冲突[48]。
张宗亮（2009）研究指出，农村土地征收中的利益矛盾和冲突也不断加剧，已经成为影响社会和谐稳定的一个突出问题。必须深入研究农村土地征收中的利益矛盾和冲突，深化征地制度改革，不断完善征地补偿机制，以切实保护广大农民的合法权益，确保农村社会的和谐稳定[49]。
万斌、顾金喜（2009）研究指出，公共政策伦理应该拒绝经济理性人假设，明晰公共权力的公共性及公共责任，以公平正义为首要价值，实现从功利主义政策向公平政策的转变，与时俱进地追求科学的可持续发展。唯有如此，政府才能从根本上解决政策冲突及其实践困境，社会才能从冲突走向和谐[50]。
袁明旭（2009）研究指出，公共政策冲突涵盖了从政策之间的不协调到政策之间的对抗斗争这些不同程度的表面化的矛盾现象[51]。
龙晓涛（2010）分析了政策冲突中的中央与地方关系的表现形式，指出中央与地方关系之所以表现得错综复杂，实质在于利益关系的不同[52]。
庄德水（2010）认为，对于执行过程，利益冲突会影响公职人员的政策认知、自由裁量权的运用、政策工具选择及政策资源投入，使政策产出缺乏公正性和针对性，使执行成为谋私工具。政策失败是一个利益冲突问题，建立健全防止利益冲突制度是保证公共政策合法性和有效性的基础[53]。
卢丹凤、韦朝毅（2010）认为，公共政策在执行过程中总会遇到各种显性或隐性的困境，而这些困境主要是由政策执行体系内组织层级之间的价值冲突、政策执行人员内在确定性价值与外在规定性价值冲突以及政策执行主体与目标群体的价值冲突引起的[54]。
钱再见（2010）认为，任何公共政策从其制定到执行的整个过程都充满了各种政策冲突。公共政策冲突主要表现为政策目标的冲突、府际政策的冲突、政策工具的冲突和政策效益的冲突[55]。
高娴、蒋飞、呼江江（2010）认为，在中国社会转型时期，政策失误案例频发，体现在执行者方面的原因主要有执行者的自利性、有限理性、认知缺陷和人格化等角色冲突。进一步明确执行者的角色定位，强化其角色意识，树立正确的利益观、权力观，提升执行者的素质能力，是从根本上治理公共政策失败的重要途径[56]。
由以上文献综述可见，学者们主要是将视角放在政策制定过程的冲突问题研究，而没有比较系统、全面、深刻地涉足政策执行过程中的冲突问题，没有对其产生原因和调适对策能从制度层面进行深入研究。
1.3研究假设
1.3.1有限理性“经济人”假设
亚当·斯密在《国民财富的性质和原因的研究》中首次提出了“经济人”概念，认为每个人都只考虑自己的利益，并在互惠互利的基础上帮助别人。约翰·穆勒（John Stuart Mill）借鉴斯密对经济人的描述，提出了“经济人”假设，认为“经济人”就是使得市场经济得以运行的人，即在社会活动中根据个人的成本—收益分析进行计算以追求个人利益最大化的人。“经济人”假设是依据理性原则进行的。而传统“经济人”的理性假设，认为人类理性是经济活动的主导因素，具有所谓的“客观理性”、“完全理性”或“绝对意义上的理性”，即人在经济生活中受利己的动机所驱使，总是深思熟虑地通过成本——收益分析或利益最大化原则来进行权衡，优化选择，以便找出一个最理想的决策方案，能以最低耗费带来最大限度的利益。
西蒙则驳斥了“完全理性”观点，认为知识的不完备性、未来预期的困难性以及备选方案的有限性，决定了人们只具有“有限理性”，认为“我们可以把那类考虑到活动者信息处理能力限度的理论称为有限理性论”[57]。
公共选择理论不仅分析了在市场经济中的人们行为所具有的理性“经济人”假设条件，而且认为在政治市场中，政府官员同样具有“经济人”理性，即在政治活动中追求个人利益的最大化。公共选择理论的这种研究假设在某些层面上看来，对于分析人类政治生活中所存在的权力异化与寻租腐败现象有其合理性，但将政治活动的人类行为完全视为仅追求个人利益最大化的“经济人”行为有过于绝对化。值得我们注意的是，新制度经济学派的代表人物诺思则强调，意识形态作为非正式制度的核心内容，具有对人类经济行为的强大约束作用，认为特定的意识形态对经济人的机会主义行为具有“淡化”和“自律”作用，意识形态是决定个人观念转化为实际行为的道德和伦理的信仰体系，它对人的行为具有强有力的制约作用，通过提供给人们一种世界观而使行为决策更为经济。
有学者也指出，政府也是经济人。在政治生活中，个人的行为也是理性的，他们可能宣称是为了谋求集体利益、社会利益、公共利益，但是他们也有其理性的考虑。政府官员也是社会的官员，他们也不可能完全集中精力，一心一意为了公共利益服务。因为他们也有生存的问题、发展的问题，也同样有自己的利益考虑[58]。
不过，也有学者反对用理性经济人假设来探讨政策冲突问题，认为古典功利主义以“趋利避害”的人性主张为出发点构建其理论，功利原则和“最大多数人的最大幸福”是其公共政策伦理的基本价值诉求。然而，功利主义的基本主张却存在明显的逻辑缺陷，以功利主义为价值规范的公共政策具有结果性、经济性、短期性、失衡性等特征，必然导致政策之逻辑冲突和实践困境。公共政策伦理应该拒绝经济理性人假设，明晰公共权力的公共性及公共责任，以公平正义为首要价值，实现从功利主义政策向公平政策的转变，与时俱进地追求科学的可持续发展。公共责任的倡导回归了公共政策的本义，即促进公共利益的权威性、公平性、均等化的分配，政府代表公共利益应以公平和公正为基本的行政伦理要求，在公共政策制定与执行过程中始终遵循最基本的公共服务理念。唯有如此，政府才能从根本上解决政策冲突及其实践困境，社会才能从冲突走向和谐[59]。
借鉴以上对人类行为假设的研究成果，本书提出理性“经济人”假设，即在政策执行冲突中，政策执行主体与目标群体都是有限理性的“经济人”，在政策执行过程中会追求个人利益的最大化，当然他们所追求利益要受到意识形态，政治前途、社会环境、传统文化、个人阅历等因素影响，不仅追求个人经济利益的最大化，也可能追求个人政治利益和社会利益的最大化，这一思想突破或尝试性地探索利益的扩展问题，从利益的广义进行解读，这有利于全面分析在传统的利益经济人假设的某些不足，同时也比较全面了当今在利益结构高度分化的背景下利益经济人在实际的社会生活中对自身利益的判断与追寻。
公共政策执行的出发点和落脚点都是体现“公共性”责任，当应以公平政策为其首要价值，但是这种公平和公共需要考察政策制定和执行的特殊背景，是有一定前提条件约束的，也就是有限理性是其问题存在的主要原因，政策的制定与执行不可能做到完全理性，既然难以完全理性，要使一项政策的制定与执行能做到绝对的公平和公正是不可能的，在实际存在的政策执行冲突也正是因为这一点的存在，利益追求的存在还是存在有限理性的“经济人”假设。
本书认为，有限理性“经济人”假设的利益最大化应突破传统对利益的假设，即认为利益就是指经济利益，其实不然，除了经济利益还有更大部分是其他利益选择，如政治利益、社会利益、文化利益、生态利益等。我们在分析和探讨政策执行冲突问题的存在，可以发现其中不局限于对经济利益的追求，很大程度可能是政治利益或社会利益或其他利益（如生态利益）等的追求，重视这一点，才能有效利用有限理性“经济人”假设的理论工具，科学分析和增效解决政策执行冲突问题，这是本书主要的立意思想。
1.3.2资源稀缺性假设
资源稀缺性是经济学中的一个基本假设，即无论人们怎么努力和付出，所能获得的资源总是难以完全满足他们的无限性利益扩张的需要。正因为如此，有学者认为，经济学实际上就是研究具有稀缺性的资源如何达到最佳配置的问题[60]。在政策科学中，资源稀缺性可以作为政策分析的一个重要研究假设。公共政策的存在基础就是在于对公共资源的权威性分配，原因何在？就是因为公共资源存在稀缺性，同时政策的制定与执行绝对不是不要消耗成本或资源的，许多政策的出台看来是完美的，大家都需求的政策安排却因政策执行的资金、人力、时间等资源不足，资源的稀缺性往往导致政策执行的半途而废和临时终止。而政策执行冲突在很大程度上反映的是，冲突双方对资缺性资源的争夺与斗争，当政策执行涉及到对自身利益或所获资源的威胁与受损时，政策执行冲突就很有可能产生。因而有学者认为，政策科学必须充分认识到，人类的社会活动是在资源稀缺性的环境中，为了满足自身的需要而在人们的相互关系中展开的，开发资源需要人们相互合作，资源稀缺又使人们陷入利益冲突，在资源稀缺这种条件的制约下，人们之间的利益矛盾和利益冲突具有长期性和不可避免性，因而要把社会的基本政策安排与资源的稀缺性联系起来分析[61]。
1.3.3信息非对称性假设
信息非对称性是微观信息经济学研究的核心问题，是用来说明现代经济生活中，相关信息在相互对应的经济人之间的非对称分布时对经济活动的影响，由此而出现经济行为的逆向选择和道德凤险等问题。信息非对称性是指某些事件或行为的知识拥有与信息获取的概率分布，在相互对应的社会活动主体之间，一方比另一方占有较多的相关信息，一方居于信息优势，而对方则处于信息劣势。信息非对称大致可以分为两类：一类是指外生的信息，由于信息传播渠道、信息传播技术、社会环境差异等因素影响，所存在的不是由当事人行为造成的信息。当出现这种问题时，要解决的问题就是设计怎样的机制，能够畅通信息传播渠道，尽可能消除信息阻碍和信息失真现象，能够获得对我有用的信息，或诱使信息优势方披露真实的信息，然后达到一种最好的契约安排。第二类不对称信息是内生的，因信息交易双方存在目标取向、利益需求、价值偏好等差异所引起的信息传播和拥有的不完全。
信息经济理论将非对称信息条件下交易双方之间的关系归结为委托—代理关系，其中居于信息优势的一方称为代理人，处于信息劣势的一方为委托人。委托人—代理人关系在本质上是人们之间信息差别的一种社会契约形式，它是掌握较多信息的代理人与掌握较少信息的委托人之间开展的各种经济活动[62]。信息非对称是普遍存在的，有学者认为主要有交易者的知识是有限的、搜寻信息要花费成本、信息的优势方对信息的垄断等三个方面的原因[63]。
政策执行冲突从某些层面考察，实际上就是一种信息非对称现象，因政策执行主体与目标群体之间拥有的信息量存在客观上的差异性，对政策内容和政策执行安排存在理解上的偏差，必然会引发政策执行冲突。加之，某些政策执行主体对政策信息的传播、加工、输出、使用等方面，存在主观上的垄断或故意扭曲上级政策的本质内涵，导致上级政策精神无法落实到位，政策执行冲突问题也就难以及时消除。本书采用的信息非对称性假设，主要是基于以上信息经济理论的视角对政策执行冲突进行研究。
1.4基本思路与主要内容
政策执行是对社会冲突问题的有效干预和积极调适过程，同时政策执行本身作为一项重要的社会活动，也可能存在诸多的矛盾与冲突，因此，对政策执行冲突问题进行研究具有一定的理论价值和实践意义。本书主要以政策执行过程中存在的矛盾与冲突问题作为研究的逻辑起点，借鉴有关冲突研究的理论成果来审视政策执行问题，对政策执行与冲突问题进行综合的系统的研究。同时，以制度分析为主要的研究工具，集成制度经济学等研究成果，从“经济人”理性、资源的稀缺性、信息的非对称性等基本假设的基础上，从制度结构出发分析政策执行中的冲突问题。
制度分析学家认为个人的目的和需求偏好受约于制度，是在制度框架的限定范围内的一种自由的和理性的选择。政策执行是一种具有较大社会影响的政治行为，因而受制于国家宪政体系和具体的制度安排与约束，也就是说制度因素对于政策执行效果具有直接或间接的关联性。当然这种制度因素既包括法律、规章、政策等正式制度因素，也包括文化传统、风俗习惯、道德规范和意识形态等非正式制度因素。对政策执行冲突进行制度分析，主要是以制度分析为重要研究视角，试图对政策执行冲突进行制度供给、制度缺陷、制度变迁等的逻辑分析，探求政策执行冲突的运行规律及其有效的回应机制，从制度创新的角度寻求政策执行冲突的调适路径。
本书框架主要由以下部分构成：
（1）制度分析：政策执行冲突研究的新视角。这一章主要阐释和梳理有关冲突问题研究的学术理路，综述社会学、政治学和经济学视野中的冲突理论研究状况，从而对政策执行冲突进行界定；分析政策执行冲突中制度与政策的密切关系；阐述制度分析对政策执行研究的重要意义。结合政治学、经济学、社会学等视野中的冲突理论进行研究，提出并诠释了政策执行冲突概念。对公共政策与制度之间关系的分析，可以看出政策执行冲突过程正反映“制度供给—制度缺陷—制度创新”等过程的轨迹演变，借用新制度经济学研究成果和制度分析工具解读政策执行冲突过程，可以说既有其存在的相容性基础，也是实现政策执行帕累托最优和对政策执行冲突进行理论研究与路径探讨的理性选择。
（2）从制度需求与供给的均衡结构进行分析，考察政策执行冲突的双重影响。制度需求与供给问题是政策执行冲突的逻辑起点。制度供求及其关系变迁是错综复杂、费用昂贵、影响深远的制度运行过程。在已有制度框架内政策执行冲突存在双重影响，即表现出积极影响和消极影响两个层面，积极影响主要表现在：增强政策执行过程的利益表达；提高政策体系的运作效率；维护政策执行系统的稳定性，激发政策执行活力；提高政策调整与终结的时效性，促进政策创新；促进政策执行制度资源的优化配置。政策执行冲突的消极影响主要表现在：导致政策执行偏差的产生；导致政策执行成本的高涨，引发政治资源流失；导致政策执行系统的紊乱，影响政策执行的权威性和合法性；损害政府形象，影响和谐社会建设。
（3）从制度供给缺陷层面分析了政策执行冲突的生成原因。科学的制度安排与制度供给能有效保证政策执行的正常运行，能有效构建政策执行的激励结构和监控结构，谨防政策执行偏差与政策执行冲突的产生，尤其是对不利冲突的预防和消除。从制度层面上来看，政策执行冲突的产生原因主要表现在以下几个方面：政策自身存在缺陷、职责权限规定不明确、信息沟通制度存在缺陷、政治参与制度不完善、利益整合制度存在缺陷、某些非正式制度的落后性等。
（4）制度创新是政策执行冲突调适的理性选择。要真正解决政策执行本质上的冲突问题，可能需要找寻其根本原因，并构建出调适政策执行冲突的长效机制。政策执行冲突制度创新是尽可能避免和消除政策执行中存在的破坏性冲突，尽可能利用政策执行的建设性冲突，以确保政策的有效执行和政策目标的最终实现所采取的各种制度措施、对策、方法的理性选择过程。在政策执行冲突调适中，加强制度创新主要受到参与制度创新的行为主体和客体两方面因素的影响。从主体方面来看，参与制度创新的行为主体包括政策执行组织、执行人员、目标群体，以及与政策执行活动有直接或间接关系的上级政策部门和政府内部各职能部门等。从客体方面看，制度创新主要受到党和国家的宪政体制、社会意识形态、现存政策执行的制度安排状况以及国家经济、政治、文化等的发展水平的影响。政策执行冲突制度创新应坚持综合协调、实事求是、渐进式制度变迁、信息反馈等基本原则。
（5）提出政策执行冲突制度创新的主要路径选择。政策执行受阻或发生冲突时，行使国家公共权力的各级政府机关应该承担起应有的责任，加强政策执行制度和配套政策措施的创新来避免和消除各种冲突问题。针对政策执行冲突的制度原因，有效调适政策执行冲突应选择这些方面的制度创新路径，从加强政策决策制度创新、强化政府职能转变、监督制度创新、信息沟通制度创新、政治参与制度创新等层面，探讨我国政策执行冲突的制度创新对策选择，通过这些制度的建立、创新与完善，有效调适政策执行中的各种冲突问题，确保党和国家的各项方针政策落到实处。
1.5研究方法
主要研究方法有：
（1）制度分析方法。制度分析学者一般都认为，制度指的是支配公共或私人行动的基本规则，不同的规则构成不同的制度安排。以制度分析为研究工具，从制度经济学的视角解读政策执行冲突问题，拓展了政策执行冲突的研究范式。本书所采用的制度分析方法，主要是从制度角度考察政策执行中的冲突问题，分析各种制度因素对政策执行冲突的影响，找出政策执行冲突产生的制度原因，并从制度创新的视角探索政策执行冲突的调适路径。
（2）案例分析方法。以案例分析为研究工具，增强了政策执行冲突研究的方法论意义。通过举出与本书研究内容密切相关的几个案例，根据本书的研究假设和研究理论来培析、诠释、考察政策执行冲突问题，解读案例中所蕴涵的实质性问题和内在机理，体现本书研究的理论意义与实践价值。
（3）实证研究方法。以实证分析为研究重点，有利于政策执行研究的资料搜集和实践性论证。实证研究不同案例分析，其主要区别在于前者充分体现研究的现实性意义，即主要是针对现实中存在的突出问题而进行的实证调查与现实探究。而案例分析可能为了研究和论证的需要而选取有针对性的案例进行研究。
（4）比较研究方法。本书中主要通过政策与制度比较、正式制度与非正式制度比较、中国与西方的政策过程比较、政策执行前后比较等多个层面的分析研究，试求能全面、深入、系统的诠释政策执行冲突的内在本质。
（5）跨学科研究方法。本书主要尝试性地综合运用了政治学、制度经济学、社会文化学、行政组织学、公共政策学、法学、组织行为学等跨学科的专业知识进行研究，力求深刻挖掘政策执行冲突的内在规律，找寻解决问题的有效路径。
1.6可能创新之处
（1）提出政策执行冲突的理论问题，拓展政策执行的研究领域
政策执行研究最近一段时间成为政策科学研究的热点，也是研究的难点。但学者们主要是借鉴国外研究的理论成果和基本研究框架，对政策执行的资源、条件、方法、工具、执行偏差或阻滞等方面进行研究，但对政策执行中冲突问题与制度原因的研究还有所欠缺。本书的一个比较突出的特点是强烈的问题意识，以当前中国政策执行冲突问题作为研究对象，从制度经济学的理论视角，借鉴有关冲突理论研究成果，洞察政策执行存在的冲突问题及其原因等，拓展政策执行研究的广度与深度，将冲突问题纳入研究的视野。
（2）构建政策执行冲突的分析框架，探索政策执行冲突的制度路径
本书针对产生政策执行冲突的制度缺陷原因，提出政策执行冲突调适的有效路径主要是：通过加强政策制定体制、信息沟通制度、政治参与制度、激励制度、监督制度、责任追究制度、非正式制度等创新，提高政策质量、运行动力、责任意识；提高和政策文化的先进性等，从而有效地调适政策执行冲突。
（3）直面中国政策执行冲突的现实，凸显政策执行冲突的研究价值
本书与当前中国公共行政管理理论与实践、政策运行实际情况密切结合。目前部分地方政府的行政机构膨胀、职能重叠、政出多门、政策多变、政策扭曲等问题即是政策执行冲突存在的问题表现也是重要原因，研究政策执行冲突问题，将凸显解决实际问题的研究价值。本书以制定经济学为研究理论工具，始终围绕政策实践中的突出问题，多层面、全方位、多维度剖析政策执行中的矛盾与冲突问题，并在此基础上分析其产生的原因，从而多视角地探讨政策执行冲突的调适策略，因而能为有效解决实际的政策执行中的冲突问题提出一定价值的政策建议，凸显了政策执行冲突研究的理论与实践价值。
