1969年1月，作为保守共和党人象征的理查德·尼克松在大选中以微弱优势击败民主党候选人休伯特·汉弗莱从而入主白宫，此时距离冷战的开始已有二十余年的时间。在这段时期内，美苏之间的对抗成为国际关系的主要特征。对美国政府而言，从40年代末杜鲁门政府提出遏制战略开始，美国历届政府都延续了该战略，而其政策核心在于通过各种方式，主要是军事手段，遏制苏联的发展与壮大，同时，把“自由”制度推广到全世界，这也是美国的核心战略目标。[45]然而，到尼克松就任总统之际，美国所面临的国际政治环境及其国内环境已发生了巨大的变化，主导了战后美国外交二十余年的遏制战略受到了严峻的挑战，已经难以为继。因而，尼克松政府不但要应对“越南战争所带来的各种危机”，而且“还需要制定一项新的外交政策以应对变化了的局面。”[46]正如尼克松在就职演说中指出的，“经过一段长时期的对抗后，我们已经进入了一个新的时代，一个谈判与合作的时代。”[47]尼克松认识到世界格局已经发生剧烈的变动，美国此时应该审时度势，根据现实的状况重新规划外交政策目标，并制定出新的实现这些目标的政策手段。[48]在此背景下，美国政府的对苏政策由对抗走向了谈判，缓和外交应运而生。
第一节 美国对苏缓和外交提出的背景
第二次世界大战结束之后，美苏在国家利益及意识形态上的分歧日益加剧。1947年3月，美国政府以保卫希腊、土耳其不受共产主义侵略为名正式提出了杜鲁门主义，美国政府内部酝酿已久的遏制战略作为基本国策公布于众，美苏冷战正式展开。到尼克松就任之时，世界仍然是两极对峙的状态，但是这一时期的两极对峙与之前相比却有了重要的不同，出现了与先前不一样的质变因素，最明显的体现就是冷战双方的实力对比发生了显著的改变，此时迎接尼克松的是一个问题重重的烂摊子，这既包括越战的泥潭，也包括来自于日益强盛的苏联的挑战，另外还有盟国带来的竞争与压力。这些都是20世纪60年代末70年代初尼克松对美国外交政策进行战略调整，实现同苏联缓和的背景因素。
一 越南战争带来的深刻危机
尼克松就职之初所面临的最迫切问题莫过于越战问题，因为此时的美国深深地陷在越战的泥潭之中。到1969年，这场战争已经持续了近十年，虽然美国在武器装备方面拥有绝对的优势，并且参战士兵的数量持续增加，甚至一度达到五十余万人，但是仍然无法取得最终的胜利，与此同时，美军的伤亡人数不断增长，到尼克松上台时，阵亡士兵的数量已经达到3.5万人。[49]持续多年的战争给美国社会各领域带来了一场全面且深刻的危机，给刚上台的新一届政府留下了众多棘手的问题。[50]
战争首先对美国的经济造成了沉重的打击。为了维持战争的进行，美国的军费开支数额剧增，政府的财政负担不断加重，收支状况日益失衡，进而导致财政赤字不断加大。1965年至1968年的年度平均财政收入为1300多亿美元，而同时期的年度财政支出却接近1500亿美元。赤字的持续增加导致国内的通货膨胀加剧，物价不断上涨，美元的价值不断下降，国际收支状况持续恶化。[51]1971年美元与黄金的脱钩标志着美国在国际金融市场领域霸权地位的丧失。这些因素都严重影响了美国经济的稳定发展，削弱了美国在经济领域的霸权地位。
除了对经济造成的影响，越战在政治、社会及思想领域带来的消极影响更为严重。美国在越南的常年作战对自身的国力及民众的心理产生了巨大的影响，并且这种影响是极为深远的，因为美国在战争中遭到了第二次世界大战结束后的第一次重大挫败，这沉重打击了民众的信心，可以说，越战引起了关于美国文明及宪法的质疑与危机。[52]到60年代末，对越战的指责与抨击已经演化为一场关于美国在国际社会中应承担怎样的责任与义务的辩论。美国国内的左翼与右翼势力均对政府的行为产生了疑问，进而发展到对政治制度的质疑，民众考虑更多的是自由、民主及和平的理念，而不是具体的现实利益。[53]这种质疑导致的结果就是国内空前的社会动乱，社会分裂日益加深，大规模的反战运动此起彼伏。
对于越战的质疑同样影响到了美国外交政策的制定，“越南战争除了使得美国社会到了崩溃的边缘，还把自1947年以来逐渐形成的对冷战外交政策的一致支持打得粉碎。”[54]尼克松政府成为“战后这一代第一个不得不在没有全国一致意见的情况下来处理他的外交政策的政府。”[55]越战的失利导致公众失去了乐观的情绪，这反映在对外关系方面就是这一时期孤立主义思潮的复活。这股“新孤立主义”的思潮体现了美国民众对越战的一种反思，其基本的主张是大规模的缩减军费开支，尽可能地减少美国在海外所承担的义务，修正自第二次世界大战以来所秉持的全球霸权主义政策，将关注的重点转移到国内事务上来，一项调查也表明了这一观点，在肯尼迪政府时期有大约70％的民众赞同增加军费，而尼克松就职之初，这一数字还不到10％。[56]民主党参议员在1969年提出了一项修正案，要求美国撤出其部分欧洲驻军，虽然最后因几票之差未能通过，但却反映了此时美国国内民众要求减少所负担的海外义务，寻求孤立主义的情绪。
另外，越战还导致总统与国会之间的关系日益紧张。在行政与立法机构的分权问题上，由于外交事务问题太复杂，机密性较强，且往往需要很短时间内做出决定，因而美国民众将很大一部分处置权给予了总统。[57]冷战之初，在处理外交事务问题上，白宫与国会之间的关系比较融洽，当总统因维护美国的国家利益需要而在世界各地进行政治及军事行动时，通常情况下会与国会进行沟通，以获取其认可。然而这一状况从20世纪60年代开始，尤其是越战爆发后，发生了显著的变化。在有关战争的决策及执行问题上，总统对国会置之不理，总统的权力也随着战争的进行而恶性膨胀。在这种情况下，总统与国会之间的矛盾开始激化，后者开始强调其在外交决策方面的权力，反对总统的大权独揽。双方之间不断激化的矛盾为尼克松的执政留下了严重的隐患，为后期尼克松的被迫辞职埋下了伏笔。
二 美苏均势的形成
20世纪六七十年代美苏力量对比发生的最大变化是美国战略优势地位的丧失，美苏均势，尤其是核均势局面的形成，而这又是影响美国全球战略制定的首要考虑因素。从冷战开始直至60年代中期，凭借自身的经济实力以及在军事领域所拥有的巨大优势，美国在全球范围内对苏联展开了遏制行动，以极大的代价支持世界范围内的反对共产主义扩张的行动，正如肯尼迪所指出的，“以任何代价，支持任何朋友，反对任何敌人，以维护自由制度的生存与发展。”[58]
然而，随着越战的爆发，虽然军费不断增长，但是其中的绝大多数开支直接投入到了战争之中，用于其他军事领域的数额增长极为缓慢，据统计，在1964年后的五年间，后者的支出仅仅增长了约5亿美元，这严重影响了部分军事科研项目的进行。[59]而同一时期的苏联却趁此机会极大地强化了国家的军事实力，这体现在多个方面。首先是苏联的军费开支数额大幅增加，从1960年的269亿美元增加到1969年的近900亿美元，十年之内的军费总额达到了6219亿美元，超过了同时期美国的6056亿美元。[60]苏联军队不断扩充，人数增加到400余万人。在常规武器方面，苏联的优势得到进一步的扩大。
最能反映苏联军事实力增强的标志是其战略核力量的迅速壮大。冷战开始后，苏联先后装备了原子弹、氢弹等核武器，但是在长时期内，美国一直在该领域拥有绝对优势。到1962年，美国在核武器的数量及质量方面仍拥有较大优势，此时双方的洲际导弹比为294 ∶75，而考虑到数量上的持续领先，美国政府领导人出于政治考虑单方面减缓了自身的核军备建设。[61]古巴导弹危机的发生及最终的结果对苏联产生了极大的刺激，自此开始，苏联的核军备建设力度持续加大，以寻求与美国实现核均势。20世纪60年代末到70年代初，苏联完成部署了新一代的陆基洲际弹道导弹，并在核武器总量上实现了与美国的平起平坐。[62]之后在很短的时间内，苏联在陆基洲际弹道导弹的数量上就取得了对美国的优势，数量比为1300 ∶1054。[63]在分导式导弹及战略轰炸机领域，虽然美国仍处于优势，但却面临着苏联陆基洲际重型导弹的严重威胁。另外还需要指出的是，苏联还在美国之前研制并部署了反弹道导弹系统，这引起了美国政府的极大不安。在尼克松就职之际，苏联的洲际导弹还在以每年两百多枚的速度递增，地下发射场的数量也相应地增加。[64]如何应对苏联战略核力量的这种迅猛发展以及双方核力量的均衡由此成为刚上台的尼克松政府需要认真探讨的课题。
除了在军事上逐步实现了与美国的均势之外，苏联与美国在经济实力上的差距也有所减小。由于受经济危机及越战等因素的影响，这一时期美国经济的增长速度明显放缓。而同一时期苏联的经济水平与综合国力则有了很大的提升，国民收入年均增长率超过了美国，其经济总量所占世界经济的比重有了明显的提高，国民收入也超过了众多西方国家。经济实力的上升，为苏联的对外扩张提供了坚实的基础与保证。
三 新的力量中心的崛起与两大同盟内部各自的分裂
在20世纪60年代之前，美苏两国是国际政治舞台的主角，两个超级大国之间的对抗几乎是这一时期国际关系的全部内容。到60年代中后期，这一情况发生了改变。除了美苏两极，世界上又出现了数个新的力量中心，包括西欧、日本及中国。正如尼克松后来在向国会提交的关于外交政策的报告中所指出的，国际关系的战后时期已经结束，“美国、苏联、西欧、中国及日本已经成为五大力量中心，将决定未来世界的发展。”[65]世界多极化的发展使得美苏两国已无法像战后初期那样有足够的能力控制世界，与之相伴随的两大联盟内部的各自分裂又使得情况变得更为复杂。意识形态不再是影响国家之间关系的唯一因素，政治行动与经济行动的作用开始体现得更为明显。[66]两大同盟内部的分裂弱化了两极对抗的格局，也让美苏两国各自发现了与对方进行竞争的新方式，因为通过接触与谈判同样能达到削弱对方的最终目标。
西方阵营内部，美国的盟友西欧及日本的经济在20世纪五六十年代有了突飞猛进的发展，成为美国在经济领域强大的竞争对手。在“经济立国”、“贸易立国”等口号指导下的日本到60年代末成为西方国家中排名第二的经济体，美日之间的贸易竞争日趋激烈，贸易不平衡趋势不断加强，到1971年，这一数字已经达到30亿美元，对此美国的媒体指出，“日本人企图在经济领域主宰亚太，甚至是全世界”。[67]与经济实力的增强相伴随的是两国政治及外交关系的悄然改变，日本开始积极谋求政治上的大国地位，试图发挥政治大国的影响力，因而不愿再处于之前那种在政治军事上完全附属于美国的地位。在外交领域，以日美同盟为基础，日本开展了积极主动的外交行动，寻求改善与中国及苏联的外交关系。
在西欧方面，经济上，西欧的经济有了长足的发展，到60年代成为美国强有力的竞争对手，国民生产总值从50年代相当于美国的57.2％发展到1969年的72.5％。[68]政治上，西欧在政治领域的联合进一步推进，相对于美国的独立自主倾向逐步加强，欧共体在国际上的政治影响力不断提升。最为重要的是，西欧主要国家在外交领域对美国的离心倾向明显增强，尤其是在与苏联的关系问题上，法德两国积极推动与苏联之间的缓和。
戴高乐及其继任者蓬皮杜领导的法国政府奉行独立自主的外交政策，不顾美国的施压，建立了自己独立的核力量，并与美国主导的北约保持一定的距离，其军事力量也不再接受北约的统一指挥。同时，在外交上率先承认了中华人民共和国，而在与苏联的关系问题上，戴高乐政府采取缓和与合作的政策，主张在全欧洲范围内开展同苏联的合作，采取实际步骤与苏联进行缓和。[69]1966年6月，戴高乐访问了莫斯科，双方发表了联合公报，赞成在东西方国家间创造缓和气氛并在所有领域进行合作，另外还计划由苏联发射一颗法国卫星，对此，许多美国人认为这是推翻一切联盟关系的序幕。[70]而蓬皮杜则于1970年再次访苏，两国先后缔结了“在出现紧张局势时进行协商”和“两国合作的总原则”两项协定，法国还支持召开欧洲安全会议，虽然由戴高乐开始的这些缓和政策还不是一种普遍意义上的东西方缓和，且仅限于欧洲的范围，但它沉重打击了美国在西方联盟中的领导地位，对美苏冷战以及整个东西方关系产生了重要的影响。[71]
而这一时期的联邦德国也开始改变所奉行的“哈尔斯坦主义”（Hallstein Doctrine），以打破外交上的僵局。事实上，从20世纪60年代中期阿登纳政府后期开始，联邦德国就开始寻求改善与苏联及东欧国家的关系，提出将缓和作为外交政策的首要目标。社会民主党人勃兰特上台后，重新规划了政府的外交政策，在承认民主德国及战后的边界现状的基础上，提出了新的“东方政策”，开始绕过美国直接与苏联及东欧国家进行谈判，以寻求欧洲局势的缓和。经过谈判，联邦德国与苏联于1970年签订了和平合作条约，一致反对“在有关欧洲安全事务及苏德两国关系问题上使用武力或以武力相威胁”。[72]而福特政府对于联邦德国的政策则有所担心与怀疑，这一点在基辛格的回忆录中曾有过表述。[73]尼克松政府后来对苏联实行缓和外交的部分原因就在于防止在没有美国参与的情况下联邦德国与苏联实现缓和，从而削弱美国在资本主义世界的主导地位。
苏联阵营方面，苏联领导的社会主义阵营也遇到了越来越多的难题。受到苏联控制多年的众多东欧国家独立自主的意识逐渐增强，并在60年代导致了一系列事件的发生。除了与南斯拉夫之间仍然紧张的关系之外，与罗马尼亚之间的分歧也日益扩大，后者不但在中苏分裂问题上保持中立态度，之后更是批评苏联的蛮横态度，在苏联入侵捷克斯洛伐克问题上，罗马尼亚不但没有出兵，而且还指责苏联的大国沙文主义。1968年捷克斯洛伐克的“布拉格之春”改革及随后的苏联入侵将社会主义阵营内部的分裂展现在世人面前。“布拉格之春”表明部分东欧国家试图摆脱苏联的控制和束缚，独立自主地处理内外事务，寻求一条适合自身国情的社会主义道路。这场运动严重冲击了苏联对东欧国家的控制，同时对苏联自身的政治体制也产生了影响与冲击。
而这一时期的中苏关系也由之前的口头论战发展到公开的武装对抗，这使得共产主义阵营分崩离析。中苏双方不但在边境地区都部署重兵，而且冲突与摩擦也日渐增多，最终在1969年3月份发生了珍宝岛事件，之后苏联在边境地区的军事力量部署进一步加大，更是准备以核武器打击中国。[74]20世纪60年代中苏同盟的彻底分裂不仅对中苏双边关系及社会主义阵营的发展产生了极为消极的影响，而且对这一时期国际关系的发展及国际格局的变动产生了内在的冲击，改变了国际社会一直所盛行的以意识形态划分界限的关系格局，为美国政府重新制定对苏政策提供了依据。尼克松认为中苏分裂是60年代世界政治中最重大的事件，是“当代世界最深刻的国际冲突之一，”[75]在给国家安全委员会的指示中，他要求对苏联的政策制定要“尽可能地用美中苏三角关系的大格局来研究问题”。[76]这表明，面对共产主义世界的分裂，如何才能更有效地应对来自苏联的挑战，以维护美国的国家利益，尼克松开始有了新的想法。
从上面的分析可以看出，在尼克松总统就职前后，美国所领导的资本主义阵营及苏联为首的社会主义阵营都发生了分裂，这在客观上导致了一种结果的出现，即美苏两国都拥有了制衡对方的新砝码，美国以改善中美关系及美国与东欧的关系为手段向苏联施加压力，而苏联则以与西欧的缓和为契机迫使美国做出让步，这导致双方都不得不做出让步，从而客观上促成了缓和的实现。
四 苏联外交政策的调整
美国外交政策调整的另一个重要原因在于其最大的对手苏联外交政策的转变，这为美国提供了政策调整的机遇。尤其是在尼克松就职前后，苏联领导人勃列日涅夫正在大力地推行对西方的缓和政策。
苏联从赫鲁晓夫时代便开始进行对外战略的调整。战后初期，苏联的对外战略逐步从维护战时大国合作体制转向了与美国进行冷战的对抗体制。赫鲁晓夫上台后，进行了外交政策理念的转变，对政策进行了重大调整，在与美国等西方国家关系问题上，开始通过谈判、让步及妥协，解决或是部分解决战后遗留下来的一些问题，这在一定程度上溶解了冷战气氛，缓和了国际紧张局势。[77]赫鲁晓夫提出“三和路线”，强调缓和国际局势的必要性与可能性，主张通过“缓和”来争取与美国平起平坐的地位，建立两个核大国共管的世界体系格局。为此，他将和平共处作为苏联外交政策的总体指导方针，将其视为解决当前国际问题的关键。
1964年勃列日涅夫上台后，基本上延续了前任所制定的外交政策，尤其是在处理与西方关系时，仍然秉持“和平共处”的方针，他指出“党的二十大、二十一大及二十二大的决议是正确的，在对外政策方面所确立的路线是不可动摇的，赫鲁晓夫制定的和平共处外交政策具有积极的作用”。[78]在随后纪念十月革命47周年的报告中他再次确认了对和平共处的外交政策的肯定，“我们党近几次代表大会的决议所确定的对外政策的总方针是始终一贯和坚定不移的”。[79]在对美关系上，这一时期的苏联政府十分重视同美国政治关系及经济关系的正常化，不断声明愿同美国建立正常关系，加强贸易、经济、科学和文化联系。
虽然60年代的越战对两国关系产生了严重的消极影响，但是苏联仍未放弃与美国改善关系的努力，勃列日涅夫在1969年召开的华约政治协商会议上，提出了关于欧洲缓和的构想。在1971年召开的苏共二十四大上，勃列日涅夫更是进一步提出了“争取和平和国际合作”的六点“和平纲领”，明确表示要改善同西方的关系，与美国进行“友好的对话与谈判”，并宣布“把缓和放在巩固和加强苏联和平共处外交的首位”。[80]
当然，苏联在这一时期推行缓和政策也有其自身经济、政治及军事等因素的考虑。“对于勃列日涅夫而言，缓和同样是很有必要且极为有益的。”[81]虽然美国经济在60年代遇到了越来越多的困难，而苏联的经济有了相当程度的发展，但是相比较而言，苏联面临的经济问题在本质上更为严峻，其孤立于全球经济体系的做法越来越难以维持下去，苏联此时亟须来自于外部的资金及技术。到1971年，美国所占世界经济的比重约为30％，而苏联仅为15％。不但经济总量仍远落后美国，其经济增长率也在逐年下降。在经济实力落后的背景下，苏联与美国一直在进行的军备竞赛，尤其是核武器方面的竞赛，给苏联经济、政治等各个方面都造成了极大的压力，“与美国进行的持久的军备竞赛会严重消耗苏联的经济，进而会导致苏联遇到严重的失败。”[82]苏联政府迫切希望与美国的缓和能够为自己赢得喘息的时间。
从上述的分析可以看出，在缓和问题上，美国与苏联之间存在着互动。缓和的出现不仅是由于美国方面态度的变化，苏联政府态度的转化同样重要，是促使美国提出对苏缓和外交的重要因素。[83]
五 尼克松与基辛格的个人因素
尼克松赢得1968年总统大选之后，苏联政府对此高度警惕，因为他一贯坚持的反共反苏的形象是广为所知的，然而最终他却对美国的对苏政策做出了重大调整，这与他个人所信奉的理念有密切的关系，同时他的主要助手基辛格对于推动这一政策上的转变也起到了极为关键的作用。
与之前的几位总统不同，在成为总统之前，尼克松曾担任过两届副总统，在这八年时间内，尼克松曾经多次作为艾森豪威尔总统的特使出访国外，到过54个国家，因而积累了丰富的处理国际问题及外交事务的阅历与经验。尤其值得注意的是，与对国内事务的兴趣相比，尼克松本人对于外交事务有着更为浓厚的爱好，他将大部分时间贡献给了外交事务。首先处理外交问题是其任内的最大特色，并且在此过程中，他始终牢牢掌握制定对外政策的权力，正如他在1968年所指出的，“我一向认为，这个国家在内政方面可以自治，无须总统，你们需要的是一个能够制定对外政策的总统，国务卿其实无所轻重，总统制定着对外政策”。[84]而在尼克松入主白宫之际，大多数美国人心中显然已经被战争和对抗所充斥，丰富的外交经历使得尼克松很快就明白美国公众此时的愿望，即结束海外军事冒险，结束冷战。鉴于他曾为煽动反对共产主义的歇斯底里做过如此大的贡献，所以，要把这个国家从那种高压政治中解脱出来，无人比他更有资格。[85]他非常希望通过对和平的推动来表明其在政治上的成功，进而奠定在历史上的地位。
除了尼克松，亨利·基辛格在政府的政策制定及推行方面同样占有特殊地位。由于身居要职，并且深得总统赏识，因而基辛格的外交理念贯穿于这一时期外交决策之中。基辛格是一个具有欧洲观念而不是美国观念的知识分子，他所崇拜的历史偶像之一是奥地利的“政治英雄”，一位19世纪初欧洲均势理论的实践家梅特涅，并且基辛格对梅特涅的思想及其所奉行的“均势”外交政策有过精心的研究，并从中得出了他对外交谈判、均势政策、“国际秩序”及所谓的“和平结构”的看法。[86]
如同战后历任政府一样，尼克松与基辛格外交政策的根本目标在于维护战后美国的国家利益，他们也将遏制苏联视为实现上述目标的关键。与之前的领导人所不同的是，两人都将现实主义理念奉为指导外交政策的圭臬，都认为旧的世界格局正在崩溃，世界正在进入一个新的时期，过去的政策方法不再有效。两人认为面对新的国际国内形势，美国必须重新界定自身的利益，进而确定所面临的威胁，在此基础上，采取新的外交政策。[87]面对苏联的日益强大及自身的日益衰落，确保国际权势的均势，进而实现稳定的国际秩序是美国最大的国家利益，为了实现该目标，意识形态不应该成为实现该目标的障碍。美国历史学家阿瑟·M.小施莱辛格认为，尼克松与基辛格这对搭档使美国的外交政策甩掉了包袱，冲出了禁区，使全国的视线从意识形态转向了地缘政治。
在尼克松与基辛格所信奉的保守主义的政治哲学思想中，美国在世界中的角色定位发生了变化，既不是先前独霸全球的超级大国，也不是回归孤立主义的区域国家，而是成为保障世界和平与公正的必要角色。世界上的权力变得越来越分散，两人都认为美国应该完成从世界霸主向权力中心角色的转变。[88]他想采取这样一种外交政策，即能够将美国置于世界大国权力的中心位置，正如他在白宫中所寻求的权力中心的位置。在这些外交理念的指导下，尼克松与基辛格最终对战后的遏制战略做出了新的改进与发展，从而提出了“缓和”战略。
总之，面对20世纪六七十年代新的国际与国内形势，信奉现实主义外交思想理念的尼克松与基辛格开始了转变美国对苏外交政策的进程，美国对外政策中也开始显露出现实主义的成分。尽管美国的那些敌视同苏联合作的有影响的势力仍然很活跃，但尼克松政府内部还是越来越明确地认识到，美苏关系的持续紧张化孕育着引起严重危险的麻烦，甚至是武装冲突的威胁，这不符合美国的国家利益。在新的形势下，要最大限度的维护自身的利益，只能是同苏联保持和平共处的相互关系，两国都要考虑彼此的安全利益。
第二节 尼克松政府时期的对苏缓和外交
在1968年接受共和党总统候选人提名大会上，尼克松在演讲中表示，在对苏关系上，美国的政策要从对抗转向谈判。[89]入主白宫后，他便开始奉行对苏“缓和”的方针，试图通过谈判达到遏制苏联的目的。由此，对苏联的“缓和”与“遏制”便开始有机地结合起来，美国的对苏外交进入了一个新的阶段。
一 “缓和”的提出
虽然很早就已确定改善美苏关系的总体方针，但“缓和”这一词语的提出及政策的出炉是一个缓慢的过程，而非一蹴而就。正如前文中所指出的，尼克松在其参选总统之前就已考虑通过谈判改善与苏联的关系。在1968年3月的一次演说中，他就打算指出他“已预见到与苏联关系的一个新时代，新一轮的首脑会谈及其他谈判即将开始。”[90]但这次演说最终未能举行，因为此时约翰逊总统突然宣布不再寻求连任，考虑到竞选的需要，他没有进行此次演说。在后来的提名大会及之后的就职演说中，尼克松对于和平及谈判做了重点的强调，但是，值得注意的是，在这些论述中并没有发现“缓和”这个词语，也没有提及均势及限制战略武器谈判的任何内容，只是强调“在本届政府任期内，美苏交流的渠道是敞开的。”[91]
同样显示出尼克松政府在缓和问题上的谨慎态度的是政府所制定的对外政策报告。尼克松政府是首个向国会发布关于外交政策的年度总统报告的政府，通过这一系列报告，总统向国会阐明政府外交政策的目标及策略。与年度国情咨文相比，这一系列报告更为详细综合。在首个任期内的一系列文件被称为“20世纪70年代的美国外交政策”（U.S.Foreign Policy for the 1970's），每一年度均有一个强调和平主题的副标题，如1970年的“和平的新战略”（A New Strategy for Peace），1971年的“构建和平”（Building for Peace），1972年的“和平的结构”（The Emerging Structure of Peace）及1974年的“构建持久和平”（Shaping a Durable Peace）。但是值得注意的是，在头三卷的内容中并没有出现“缓和”这一词汇，而在第四卷中也只是对这一词语做出了谨慎地使用，“缓和并不意味着危险的结束……缓和与持久的和平并不相同”。[92]取而代之的是一些其他的表达方式，如“一个新的时代”、“相互合作”“和平共存”及建立“和平架构”等等。[93]当然缓和的主题在这些报告中体现的还是很明显的，但这一词语还是在长时间内被避开使用。
尼克松首次使用“缓和”这一词汇是在1970年联合国大会所做的演讲中，他将这个词与“权力政治”相对比，指出“我们必须跳出传统的强权政治模式，即国家寻求利用每个可利用的机会获取自己的利益，或是在每次谈判中为自己获取最大的利益……真正的缓和需要双方作出一系列的根本改变，而不仅仅是表面政策的转变。”[94]美国官方或民间广泛使用缓和则是在1973—1974年。可以说，在1969年甚至直到1972年，关于缓和的政策并没有被详细的阐述甚至是考虑。[95]与之相对应，在实践中，缓和的发展也是一个逐步地且不确定的过程，美苏双方既在包括限制核武器等问题上进行着合作，同时也在中东等地区展开着对抗。
在尼克松上任后的头两年内，美国对苏联的缓和外交并未取得进展，双方在一些重大国际事件上不断发生利益上的冲突。苏联在古巴建立核潜艇基地事件及约旦危机都引起了双方之间的剑拔弩张，给缓和蒙上了沉重的阴影。直到1971年下半年，缓和才取得了一定的进展。值得注意的是，在缓和的缓慢发展过程中，尼克松政府形成了一个关于缓和的基本认知：缓和是一个战略而不是一个目标，是一种外交手段而不是外交目的，是用来应对日益强大的苏联的手段，意味着双方在某些领域进行某种程度的有限合作，但并不意味着对立与冲突的结束，缓和不同于绥靖，也不是遏制的同义词，而是和平共处与竞争的结合体，清醒的缓和是将缓和与威慑结合在一起。[96]
尼克松政府的缓和是一种尝试与努力，不仅要减小爆发核战的风险——这是基本的动力及双方共同的安全利益，建立对双方都有利的关系，而且要实现遏制苏联的根本目标。然而此时公众与国会的厌战情绪以及脆弱的经济严重束缚着尼克松的手脚，为了更有效地实施缓和战略，尼克松政府主要采取了两方面的应对措施。第一，在外交决策领域采取高度集权的方式。出于政治等因素的考虑，尼克松与基辛格在制定及实施外交政策时使政府其他成员的参与度降到最低，将行政机构的其他关键成员排除在白宫的外交决策圈之外，避免外交政策受到官僚机构、新闻界、国会及街头示威的干预。虽然这一做法在政府内部、国会及民众当中引起了不满，但这更加确认了尼克松与基辛格的判断，即有必要进一步做好政策制定及实施的保密性。
第二，在美国的财富和国力都相对下降及公众支持度陷入低潮的情况下，尼克松与基辛格采取了被称为“联系原则”（linkage）的谈判策略。这一原则强调事件之间的相互关系，一件事情被用来作为另一件事的谈判筹码，如只有达成关于B的协议时，关于A的协议才会生效。换句话说，谈判的一方对A协议的接受是以第二方对B协议的接受为条件的。通过承认苏联取得的战略上的平等地位并容忍侵犯人权的行为，以及给予其所缺的资金与技术，尼克松与基辛格要求苏联承认超级大国在稳定其利益，尤其是在保持第三世界秩序时的相互依赖关系，也就是说，苏联将因为接受美国提出的要求而受到鼓励，反之则会受到惩罚。[97]“联系原则”是缓和时期尼克松政府制定对苏政策，处理同苏联关系的重要原则，是任内对苏政策三项原则——“实际的原则”、“克制的原则”及“联系的原则”之一。[98]
需要强调的是，“联系原则”不仅是尼克松任内，也是其继任者福特总统任内对苏实施缓和外交时所坚持的基本原则。美国利用苏联最关心的问题，如要求美国承认其世界大国地位、进行限制核武器谈判等，做出一定的让步，从而吸引苏联做出相应的妥协，最终实现遏制苏联的目标。同时，贸易杠杆也是“联系原则”经常使用的武器。美国将经济贸易作为同苏联进行政治交易的手段，正如基辛格所指出的，美苏经济关系的发展“取决于双边政治关系的进展”，美国对美苏贸易的调节与控制将会“推动两国缓和关系的进展”，并在可能的情况下，促使苏联保持克制态度。[99]
二 “缓和外交”的实施
在尼克松政府实施缓和外交的过程中，美国政府在众多问题上与苏联进行着谈判、合作甚至是妥协，同时也保持着警惕，在涉及自身利益的诸多问题上与苏联进行竞争与对抗。总体上说来，这一时期美国主要在限制战略武器谈判、德国问题与欧洲安全以及美苏经贸关系等领域与苏联进行谈判与合作，并在各个领域都取得了重大的进展。
（一）第一阶段限制进攻性战略武器谈判（SALT I）
冷战开始之后，美苏两国的核军备竞赛日益加速，但由于担忧其巨大的破坏力，因而核武器控制问题成为两大国关注的焦点。苏联很早就确信这是一个非同寻常、位居一切问题之首的难题。[100]而美国从艾森豪威尔政府开始，就已经在探讨一条限制战略武器谈判的道路，到尼克松政府时期，美苏之间开始了正式的限制战略武器谈判，近三年时间内举行了7轮谈判，127次会议，最终签订了第一阶段限制战略武器条约。可以说，核军备谈判不仅是尼克松政府，而且是整个冷战时期美苏缓和的主题，双方均把限制进攻性战略武器谈判看作是缓和的主要内容和追求的主要目标，认为这决定着美苏关系的发展。
从20世纪50年代初即已开始的谈判到尼克松政府时期真正步入正轨。在就职之后举行的首次记者招待会上，尼克松表示赞成同苏联之间的限制战略武器谈判，但同时表示这一谈判应该与事关其他问题的谈判同时进行，“我们的限制战略武器谈判应该以这样的方式进行，即如果可能的话，同时促进包括越南、中东等政治问题取得进展”。[101]这显然体现了尼克松与基辛格所制定的“联系原则”。虽然如此，尼克松还是早在1月31日就任命了杰拉德·史密斯（Gerald Smith）为首席谈判代表兼军备控制与裁军署署长。
3月6日，白宫发布了第28号国家安全研究备忘录，要求国家安全委员会研究制定美国政府在可能举行的限制战略武器谈判中应采取的立场。[102]同一天，基辛格开始在政府各个部门中调研关于谈判方案的意见，并组建了跨部门小组，专门负责研究谈判中的各项具体问题。此外，为排除外在的干扰，提高谈判的效率，在尼克松的授权下，基辛格与苏联驻美大使多勃雷宁及苏联外长葛罗米柯之间还建立了秘密的谈判渠道。[103]
经过一段时期的内部协商之后，尼克松政府在7月份出台了谈判草案，共提出了5种谈判方案，这些方案的不同主要集中在陆基、海基洲际弹道导弹的数量，是否部署反弹道导弹及其数量以及多弹头分导导弹等问题上。[104]
随后的7月11日，美国通过罗杰斯通知多勃雷宁，将于7月底开始限制核武器谈判。在达成一致意见后，双方于10月25日各自在首都宣布将就有关问题举行初步讨论。11月12日，尼克松总统批准了第33号国家安全决定备忘录，确定了美国在首轮会谈中的方案，主要内容包括：（1）代表团的主要目标是获取苏联在谈判中的立场与态度，为以后的谈判做准备；（2）确定采用7月11日所制定的五套方案中的方案二为谈判文本等。[105]
11月17日，双方之间的首轮会谈在赫尔辛基举行。由于是首次会谈，双方更多的是了解对方的观点，因而会谈并未取得实际的成果。会谈表明，苏联更多的是希望给反弹道导弹施加限额，而不希望限制自己占优势的进攻性洲际导弹，同时苏联还提出了美国的前沿武器系统问题，另外双方在多弹头导弹及核查问题上也存在着分歧。[106]虽然存在不同的意见，但双方对待谈判的态度都比较认真，美方在谈判中提出了先前制定的方案，苏联也表明了自身的立场，双方还就建立工作组达成了协议，同意通过继续谈判来交换意见，以推动协议的达成，并商定1970年4月再次会晤。[107]
首轮会谈结束之后，针对与苏联之间的分歧，美国政府开始为第二轮会谈做准备。1969年12月30日，基辛格在给国家安全委员会核查小组的指令中要求其研究制定下一轮会谈的方案，指出核查小组应根据最新的评估报告，制定出几种选择性的方案。[108]到1970年3月23日，国家安全委员会出台了关于美国在下一阶段谈判中应采取的立场的综合性分析报告。[109]在这份报告的基础上，国家安全委员会确定了四套谈判方案，并于3月27日以第49号国家安全决策备忘录的形式发布，这四套方案分别为：（1）限制方案：允许部署防御性的反弹道导弹以及多弹头导弹；（2）综合方案I：放弃防御型导弹或是只部署防御首都的反弹道导弹及多弹头导弹；（3）综合方案II：放弃防御型导弹及多弹头导弹，只部署防御首都的反弹道导弹；（4）削减方案：对核武器进行阶段性的实质削减，并同意部署多弹头导弹。[110]
1970年4月16日，双方之间的第二轮会谈在维也纳举行。在会谈举行之前的4月10日，美国国家安全委员会出台了第51号国家安全决策备忘录，提出要在谈判中涉及尽可能多的内容，并确定了两个方案作为谈判的起点：方案一即为上述的综合方案II，该方案得到了国务院以及军备控制与裁军署的支持，具体为：在进攻性武器方面，将两国陆基及潜射洲际导弹数量限制在1710枚，轰炸机数量冻结在美国527架，苏联195架，在防御性武器方面，不部署反弹道导弹或是只部署防御首都的反弹道导弹，此外还禁止部署多弹头导弹；方案二即为综合方案I，在防御性的反弹道导弹方面同上，但在进攻性武器方面，双方要大大削减自身的数量，到1978年保留为1000枚，另外允许部署多弹头导弹，这一方案得到了军方的支持，而在核查问题上，美国政府的立场则一直是现场核查的方式。[111]
对于美国提出的方案，苏联的反应是，一是接受对洲际弹道导弹、潜射导弹及战略轰炸机总量的限制，二是接受对反弹道导弹的限制，三是主张将所有射程能够达到苏联的武器系统都归为“战略进攻性”武器（这意味着美国部署在西欧的前沿武器系统将被计算在内），四是同意禁止多弹头导弹的生产与部署，但是仍可以进行飞行测试与研发（这主要是因为美国已经接近实际部署，而苏联仍处于试验阶段）。[112]苏联的后两项提议对于美国而言是无法接受的，谈判因而陷入了僵局。
在之后于8月及11月份举行的两轮协商中，美苏均未做出实质性的妥协。这也使得谈判继续处于僵局。除了上述分歧，美苏在谈判议程与内容方面的分歧也变得日益明显，美国要求将限制进攻性战略武器与限制防御性的反弹道导弹系统的谈判结合在一起同时进行，而苏联则表示反对，提出要先达成关于反弹道导弹的协议之后，才能开始讨论进攻性武器问题。[113]
由于在公开层面上的会谈迟迟不能取得进展，在谈判桌上，双方代表各执一词，争吵不休，因而从1971年初开始，基辛格与多勃雷宁之间的秘密管道开始发挥重要的作用，美苏政府同意由两人举行秘密谈判来讨论协定的原则条件，而技术上的专门问题则继续留在赫尔辛基与维也纳进行讨论。与此同时，福特与基辛格也在不断地向国会做出解释，使其接受政府提出的谈判方案。基辛格与多勃雷宁之间的秘密渠道的作用随即开始显现，尤其是在限制进攻性战略武器谈判与限制防御性武器谈判的结合问题上，经过两人之间及两人与各自政府之间的多次秘密接触与商谈，最终取得了突破，苏联同意把两者联系起来进行协商，之后尼克松与柯西金通过交换信件形成了协议。
1971年5月20日，美苏两国在华盛顿与莫斯科同时宣布：美苏两国政府在回顾了之前的谈判过程之后，一致同意今年将达成关于反弹道导弹的协议；另外双方还同意，在完成上述协议的同时，将就限制进攻性战略武器的某些措施达成一致；双方保证将为进一步的谈判创造更加有利的条件。[114]随后，谈判进程加快，分歧逐步消除。1972年4月20日，基辛格秘访莫斯科，与苏联商讨限制战略武器谈判问题，为之后的首脑会晤做准备。经过会谈，双方消除了最后的分歧，苏联接受了美国提出的冻结进攻性战略武器五年的主张以及潜射导弹的数量，而美国同意了苏联提出的反弹道导弹系统的部署计划。[115]
1972年5月26日，美苏双方最终签署了第一阶段限制战略武器条约。内容主要包括两个部分，一项是《美苏关于限制反弹道导弹防御系统条约》，规定每一方最多建设两套反弹道导弹系统，其中一套用于防卫首都，另一套负责保护导弹基地，另一项是《美苏关于限制进攻性战略武器的某些措施的临时协定》，冻结了自协议签署之际双方各自拥有的导弹数量。[116]第一阶段限制战略武器协议是美苏双方迈向军备控制的关键性步骤，为之后的谈判奠定了坚实的基础，成为缓和的重要内容，更是20世纪70年代东西方缓和的象征。谈判的意义不仅在于所取得的成果，更在于谈判本身，会谈开创并促进了双方之间的战略对话，为缓和时代美苏关系及东西方关系的发展做出了重要的贡献。
在达成第一阶段限制战略武器协议之后，双方随即开展了第二阶段的会谈，以寻求达成一项长期性的协定。但此时来自国内对苏强硬派的反对意见越来越大，再加上尼克松因水门事件陷入了政治困境，无法顾及谈判，直到最终辞职。虽然如此，在其任内，双方还是于1973年的首脑会晤期间签署了《关于进一步限制进攻性战略武器谈判的基本原则》及《美苏关于防止核战争协定》等条约。在无法达成最终协定的情况下，这几个协议的签署有助于继续保持双方在该问题上的合作以及战略缓和的势头。
（二）欧洲安全问题的谈判
第二次世界大战结束之后，欧洲所面临的主要问题便是其分裂的局面，东欧与西欧的分裂，北约与华约的对立，这影响到欧洲大陆生活的各个方面。尽管包括美苏在内的众多国家寻求改善这一状况，但仍没有解决的办法。到20世纪60年代末70年代初，随着东西方之间缓和的开始，欧洲问题的解决进入了新的轨道。缓和的基本论点就是东西方之间更紧密、更开放的关系会导致更加正常局面的出现，而欧洲安全与合作会议就是这一时期缓和的重要一部分。值得注意的是，在会议的准备过程中，美国领导的西方阵营提出了将解决柏林问题及召开中欧裁军谈判作为会谈召开的前提条件，苏联表示了认可，这同时又解决了困扰欧洲安全多年的两个重大问题。
召开会议解决欧洲政治安全问题的首次正式提议是1954年由苏联提出的。当时为了阻止德国的重新武装，削弱北约的作用，苏联外交部部长莫洛托夫提出召开欧洲安全与合作会议以达成集体安全协议，美国可以作为会议的观察员，而西欧国家一致拒绝了这份提议。[117]1966年7月，华沙条约成员国在布加勒斯特举行会议，之后发表了一份关于加强欧洲和平与安全的正式宣言，要求召开一个关于欧洲安全与合作问题的会议。1969年3月在布达佩斯召开的华约国家领导人会议正式通过了一份“华约成员国向所有欧洲国家的呼吁”，要求召开一次包括“所有有利害关系的欧洲国家”所参加的会议，但不包括美国。
1969年4月在华盛顿召开的北约外长会议对布达佩斯声明做出了回应，指出美国与加拿大必须参加会议，西欧准备与东欧探讨有助于进行建设性会谈的具体问题。之后东西方之间加快了在安全会议问题上的交流。在1970年5月北约召开的罗马会议上将多边会谈与当时正在进行的德国及柏林会谈联系起来。1970年6月华约成员国在布达佩斯会议上决定接受美国及加拿大参加欧洲安全会议。
1970年8月及12月联邦德国与苏联及波兰互不使用武力条约的签署以及1971年8月23日关于柏林问题的四方协议的达成为筹备会议的召开铺平了道路。尤其是四方协议的达成，对于西方而言，协定为从西德通向西柏林的通道提供了法律基础，而对于苏联而言，协定迫使西方接受了东德控制东柏林的现状，并排除了将西柏林作为西德的不可分割的一部分的可能，这就消除了长期以来东西方之间爆发危机的一个热点。[118]1972年5月在莫斯科举行的美苏首脑会谈最终同意推动欧洲安全会议的召开，会后发表的联合公报指出“美苏一致认为欧洲安全与合作会议的协商应当在关于柏林问题的四方协议签署之后开始。会议召开的时间由各与会国协商决定，但不应无故推迟”。[119]
于是1972年11月，33个欧洲国家及美国、加拿大的代表在赫尔辛基举行了欧安会议筹备会议，半年之后，欧安会议开始了正式的谈判，从1973年7月一直持续到1975年8月首脑会议的召开，会议最终签署了《欧洲安全与合作最后文件》。
尼克松上台之际，召开欧洲安全会议的主张已经提出了十五年。面对这种局面，在上台之初政府内部就开始集中讨论欧安会议的问题并提出了美国的立场。基辛格指出虽然他并不认为苏联的倡议有助于推动欧洲问题的解决，但美国不应当对此做出消极的回应，美国应该利用这一问题迫使苏联与美国进行具体问题的协商，尤其不能回避德国问题。4月8日基辛格在另一份由总统签署的备忘录中，进一步明确了美国政府的立场，即美国应该在原则上接受召开关于欧洲安全的会议，但是会议必须要等当前关于欧洲问题的谈判取得进展之后再召开，否则最后解决欧洲问题的前景将受挫。[120]10月份国务卿罗杰斯在给尼克松总统的备忘录中再次重申了美国政府的态度，即欧洲安全会议并不能解决东西方之间包括德国分裂在内的分歧，但是由于华约提出的倡议在西欧获得了政府及众多民众的支持，所以我们不应该采取消极或反对的态度。[121]
在1970年到1972年，美国政府基本上维持了上述的立场。1971年底，国务卿罗杰斯在向海外作家协会的演说中也介绍了美国政府对于会议的态度，认为会谈应重点关注具体问题，推动东西方之间在人员、思想及信息等方面的交流。虽然美国对于欧安会议能够解决处于分裂中的欧洲所面临的问题不存幻想，但相信只要相关国家一致努力，会谈就可以取得一定的进步。1972年9月助理国务卿沃尔特·斯托塞尔（Walter J.Stoessel）在众议院外交事务委员会作证时，指出欧洲安全会议有助于推动东西方关系的进一步发展，美国政府认为可以举行会议，并认为会谈应采取具体的措施推动欧洲问题的解决。[122]
在这一时期召开的几次北约外长会议上美国还积极主导了与欧安会议相关的问题的决策。1969年4月北约成员国在华盛顿举行的部长级会议上确认了之前尼克松总统批准的美国政府的立场。虽然一些国家的代表想采取更为积极的态度，但会议发表的声明总体上与美国的立场保持一致。[123]声明指出西欧准备与东欧探讨“有助于进行建设性会谈的具体问题”，北约内部正在研究“如何更好地进行谈判”。[124]为准备1969年12月的北约外长会议，美国国家安全委员会及国务院研究起草了一份关于国家安全会议的指令，传达给美国驻北约常驻代表罗伯特·艾斯沃斯（Robert F.Ellsworth），在181393号电报中要求艾斯沃斯向北约盟国强调美国坚持认为要为欧安会议的召开做好充分的准备，美国必须参与会议，同时还要求北约主动向东欧提出建议，包括相互均衡裁军问题以及德国与柏林问题等。[125]12月的北约部长会议最后发表的声明中强调了“周密准备”及“具体成果”的必要性，并再次确认了相互均衡裁军问题的雷克雅未克计划。[126]在1971年举行的北约外长会议上，美国提出推迟欧安会议的召开直到关于柏林问题的四方协议签署，这一提议获得了普遍支持。
针对北约盟国所关注的中欧均衡裁军问题，美国政府在与苏联的双边谈判及政策制定过程中多次加以强调。1969年12月底在与苏联大使多勃雷宁的会谈中，美国副国务卿理查德森指出虽然美国并没有将中欧裁军问题与欧安会议必然联系在一起，但的确认为中欧裁军问题是欧安会议的完善与补充，美国非常关注中欧的均衡裁军问题。[127]1970年4月在国家安全研究第92号文件中，尼克松总统要求对均衡裁军问题做出全面评估，分析对北约及华约的影响。[128]
而在美国的压力之下，苏联终于在1972年5月的首脑会晤中同意中欧裁军谈判与欧安会议“分别但又平行”的举行。[129]1973年1月31日至6月23日，裁军会议在维也纳举行了筹备会议，同年10月30日，正式会议举行。谈判一直持续到1989年2月，期间共进行了37轮493次会议。在谈判过程中，北约与华约先后提出了多种裁军方案与建议，双方围绕着政治安全与军事安全的关系、裁军的原则及步骤、裁军的对象等问题进行了漫长的谈判。虽然最终并未取得根本性的进展，但是自70年代开始的谈判体现了双方裁军的愿望，推动了这一时期美苏及欧洲地区的缓和，成为欧洲缓和的重要内容。
总体上而言，上台之初直到1972年底筹备会议召开之前，尽管对于欧安会议心存疑虑，尼克松政府还是对其进行了讨论，并形成了明确的态度，即在总体上支持会议的召开，并较为积极的发挥作用。这主要是由于尼克松认识到在美苏战略均势的时代，全球任何重大政治问题的解决都需要与苏联的协商。虽然欧安会议在美国看来并不重要，因为美国从以往的经验出发，认为国际上的那些重大且复杂性的安全问题，只有在小范围的秘密会谈中才更容易得到解决，美国认为如果不能取得具体的成果，召开这样一个会议并没有什么意义，但是会议的举行本身就是一个积极的信号，对于推动这一时期的缓和具有重要意义。
（三）美苏经贸关系的改善
除了政治、军事及外交领域关系的改善，20世纪70年代美苏缓和的另一个重要领域是双方的经贸关系，尤其是在尼克松政府时期，美苏经济关系实现了解冻，推动了这一时期美苏关系的发展，成为缓和的重要标志之一。
美国与苏联的经贸关系始终服从于两国的政治关系，自20世纪20年代苏联建国之时，由于对共产主义的极端恐惧与仇视，美国对苏联采取了全面封锁加制裁的政策，经济领域也难以幸免，这种情况一直持续到1933年两国建交。建交之后，两国之间逐步建立起正常的经贸关系。二战期间，随着租借法案的实施，两国的经贸关系有了大幅度的发展，苏联获得了极大的收益。[130]然而，随着冷战的开始，美苏经贸关系再次停滞，美国把禁运和制裁作为冷战的重要工具，专门成立了巴黎统筹委员会，严格控制对苏联及其他社会主义国家的出口贸易。而国会也通过专门法令，严格限制苏联等国向美国的出口，如1951年通过的《贸易条件附加法令》及《相互防御援助管制法》（《巴特尔法案》），都规定对苏联及其盟友进行严格的管制输出，禁止对其提供任何的经济与财政援助等。[131]肯尼迪及约翰逊政府时期，虽然美国政府对政策做出了部分的调整，但这种对苏联的经济冷战并未有太大的改变。
20世纪60年代，随着国内外局势的改变，美国的对苏经贸政策也难以为继，受到了国内及苏联方面的持续抨击。尼克松上台之后，两国开始了缓和进程，由此不仅在苏联看来，而且在美国许多官员及民众看来，实现美苏经贸关系的正常化并进一步扩大双边贸易已成为缓和的必然要求，也是缓和的重要组成部分。此时也刚好出现了一个改善美苏经贸关系的契机，因为到1969年6月30日，美国政府实行了近二十年之久的出口管制法将到期，[132]要不要继续实施该法案，需不需要做出修正，这都成为政府内外争论的焦点。
此时在如何处理与苏联的经济关系问题上，美国国内存在着不同的观点。自由派人士主张缓和，恢复并发展与苏联的经济合作关系，保守派则主张继续进行经济上的冷战，对苏联保持全面遏制。[133]在政府内部，国务院及商务部等部门比较赞同自由派的观点，而国防部的观点则比较保守，另外国会内部反对缓和的力量更为强大。尼克松与基辛格的态度则介于两者之间，既主张要对保守性的经济政策进行修改，以此扩大两国之间的经济往来，同时更将对苏经贸关系的改善视为影响苏联外交政策以及加深苏联对美国的依赖程度的杠杆。在两人看来，经贸关系的改善与政治关系的改善要同时进行，否则难以建立长期稳定的经济关系，尤其是国会也不会在两国仍处于政治对抗的情形下，支持双方经贸方面的往来。正如基辛格所指出的“我们的策略是将贸易上的妥协作为政治工具，当苏联采取合作态度时就奖励他们，在他们冒险时就惩罚他们。”[134]
1969年12月，在经过激烈争论之后，美国国会最终通过了新的出口管制法，新法案对之前的法案在某些方面做出了调整，宣布要扩大与苏联之间的贸易往来，如允许与苏联之间的非军事物资的贸易，解除对苏联的部分物资出口限制等，同时，新法案将执行权大部分赋予了行政机构。[135]虽然尼克松与基辛格仍坚持“联系原则”，但新法案的通过还是表明了美国政府寻求改善及发展双边经济关系的愿望。
随着新法案的通过以及限制核武器谈判的顺利进行，美国政府的对苏贸易开始取得明显进展。尼克松政府采取的首个推动美苏贸易的官方举动是1971年11月美国商务部长莫里斯·斯坦斯（Maurice Stans）率团访问莫斯科，与此同时，两国在11月份还达成了一系列的协议，包括向苏联出售粮食、采矿设备等。12月份，苏联农业部长弗拉基米尔·马茨凯维奇（Vladimir Matskevich）访问华盛顿，与美国农业部长厄尔·布茨（Earl Butz）商讨向苏联出口粮食问题。[136]1972年2月14日，尼克松批准了第151号国家安全决定备忘录，指示由国务院牵头，就租借法案问题抓紧与苏联开始谈判，并要求农业部制定出对苏粮食出售方案。[137]
美苏两国的经贸关系在1972年5月尼克松与勃列日涅夫举行的首次首脑会谈上得到了进一步的发展，在双方通过的《美苏关系基本原则》文件中指出“商业及经济关系的改善是推动双边关系发展的重要且不可缺少的组成部分，两国政府将采取措施促进相关组织及企业的合作，进而达成各种协议。”[138]在首脑会谈的推动下，1972年10月18日，双方签署了综合贸易协定，解决了租借法案债务问题以及美国赋予苏联最惠国待遇问题，随后美国政府开始向苏联提供粮食及贷款。
在上述众多因素的推动下，美苏正常的经贸关系逐步恢复并发展起来，两国的经济官员不断互访，民间的贸易交往也迅速扩大，各种官方及非官方的贸易机构建立并开始发挥作用。总之，虽然尼克松政府更多的是将改善对苏贸易关系视为一种诱饵，以迫使苏联在其他重大问题上做出让步，但这一举动还是切切实实地推动了双边关系的缓和，在客观上成为尼克松政府时期美苏缓和的重要内容之一。
三 小结
尼克松上台后，在缓和精神及联系原则的指导下，对苏联开始了缓和进程，寻求建立更具建设性的关系。在这一过程中，双方逐步建立起一种谈判与合作机制，以调节并限制他们之间的分歧。在一些具有共同利益的问题上，双方进行了富有意义的合作，取得了明显的积极效果，尤其是对于整个国际局势而言，缓和的开始大大缓解了自冷战开始之后紧绷的国际局势，降低了核战争爆发的风险，开始了东西方之间，资本主义阵营与社会主义阵营之间的对话进程，从这一点而言，尼克松政府的缓和功绩不容抹杀。
然而，需要指出的是，虽然缓和是这一时期美苏外交关系的主题，但并非是全部内容。尼克松与基辛格自始至终都认为缓和是合作与竞争的共同体，根本目标是为了实现对苏联的遏制，而苏联政府虽然此时也接受了缓和的政策，但其领导层及众多苏联政治制度的支持者在事关缓和的一些政治问题上并没能达成一致，苏联的行为仍然包含着强烈的竞争性因素，因而，两国在缓和的大背景下仍然进行着对抗，代表性的事件包括两国围绕1970年9月苏联在古巴建立核潜艇基地、约旦危机、1971年年末的南亚次大陆冲突以及非洲之角所进行的明争暗斗。虽然并未发展到兵戎相见，但还是给缓和蒙上了沉重的阴影，影响了两国关系的发展，为福特政府任内缓和的逆转埋下了伏笔。两国在缓和下的对抗表明，由于在包括意识形态在内的国家利益方面存在根本性分歧，尼克松政府时期的对苏缓和仍然只是美国对外战略上的一种调整，是遏制的一种新的形式。
