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第18章 外债与内债(2)

他举澳大利亚的维多利亚省为例,说明发行公债可用来筑铁路、兴水利、开工业,可以这些生利事业的收入来支付公债利息,“虽重而毫不苦其重也”(25:33)。之后他根据日本田尻稻次郎《公债论》的第1章,列举七项国家应募集公债的原因,强调中国应该发行公债来应付当前的窘境。读者见到梁在此之前所列的外债负担数额表、各省分派数额表、各省力榨的诸项税源表,然后见到这项提议时,或许会反问:欧美各国政府发行公债时,都有各种实物或税入来担保,现今中国外债压身、镑亏严重、政局不稳、民间信心不足,公债之说如何才能具体落实?梁对公债之议有诊断、有药方而无药材,神医亦难为无药之疗也。梁在此是建议举内债(即公债)来偿外债,这项议题在第4.3节另有细论,目前还是先回到外债问题上。

《中国国债史》有两项特色。第一是统计数字庞杂:历年诸项外债之金额、债主、用途、摊还期限与本息金额、各省分摊额、镑亏额与分摊额,都有简明的数字。第二是梁的解说清晰,论证有力:政府何以陷入此泥淖,如何周旋于列强的压力之间,如何摊派诸项外债给各省,各省如何应付(增新税、向外人借款),清廷如何浪费外债,国民应如何监督外债的运用状况,都有让人印象深刻的解说。这本小册子的写作方式,是属于总体宏观式的陈述:列举历年来的各项外债类别与数目,以及在哪些年限内要偿还哪些国家多少金额?这些要偿付的款项分别出自哪些地区与哪些税源?这些相关的问题,现代经济史的研究已有较完整的统计,对相关的各项子题也有更好的理解。我们可以用这些新资料,来对照梁所提出的数据是否正确,论点是否合理,所提的方案是否可行。梁所谈的问题是1904年之前的状况,我们可以用《中国清代外债史资料(1853-1911)》(1991)内的资料,来查证梁的论点。

以历年的各项外债为例,上述资料在页136-140详列1853-1888年,各项外债的借款者、贷款人、外债额、币别、利息、期限、折合库平银的两数等资料;页315列举1896-1900年的外债统计;页842-849列举1900-1911年的各项外债统计与细部条件。这些数据都比梁当时所能见到的更完整也更可靠,此处不需重述这些细项,只需看晚清50年间几项宏观性的统计数据即可。

有三项统计,分别显示这段期间(1853-1911),外债的(1)总额与各项用途的比例;(2)各省每年应负担的数额;(3)举例说明光绪三十年时各省分摊的镑亏数额。的第(1)项综述1853-1911年的10类外债、其数额、所占的百分比。这10类外债的内容(共计208笔),以及相关事件的发展过程与解决方式,都可在许毅(1996)等著的《清代外债史论》内找到很详尽的解说。 第(1)项内的第2栏是“中法战争的外债”,这和第4栏的“甲午中日战争的外债”,以及第10栏的“庚子赔款外债”,有一点基本的差异。甲午与庚子都是战败的赔款,而中法战争之后所签订的中法《天津条约》,并无赔款的条文。这笔两千多万两的外债,其实是1883年9月至1885年5月中法战争期间,为了加强海防和充实军需而向外举借的债务,计有神机营借款、广东海防借款(4次)、福建海防借款,等等。许毅的《中法战争与外债》(1996:309-352),对这些借款的内容与过程有详细解说,同时也可参阅汤象龙(1935:664-672)和罗玉东(1932:197-202)对中法战争期间借款的细项说明。

1895年4月签订的中日《马关条约》,要求赔偿日本军费2亿两库平银,这个数额是清政府两年半的财政收入,是日本政府四年半的财政收入。中国无力偿此巨款,先后向俄、法、英、德举了三次大借款,总额达3亿两。甲午赔款的复杂过程,以及诸多国际交涉经过,学界已有很充分的析述,也可详见许毅(1996:353-452)以百页篇幅所作的析述。庚子赔款的总额,以及各国的要求额及其各占的百分比数,详见许毅(1996:459表9、453-471)的综合性叙述。若依用途来看,的总额项内,以对外战争性的负担最大:中法、甲午、庚子三项合计达63.78%;其次是实业性的外债:铁路、工矿、实业三项合计29.1%;行政与军费性的债务比例反而不高:镇压暴乱、军政费、各省督府借债、清廷各部借债合计7.12%。

若以的第(1)项来和梁的(25:1-2)相对照,会有几点对比上的困难。首先,梁只列光绪四年到光绪二十八年(1878-1902)的资料,而的时段较长(1853-1911),这是后人在资料上的充分,不能据以指责梁的解说不完整。其次,梁的统计项目未必完整,他只列出11项外债的数额,虽然未详细列举各项外债的细节,但如前面所引述的细部数据来源显示,的统计范围、完整性与精确性,应该都比梁的数字可靠。再次,梁引用的单位复杂,有马克、有英镑、有中国银两,而的数额概用中国两(但未说明是否为海关两或关平两);在货币单位不一的状况下,不知梁如何算出“以上统计,偿款并利息共计二百十一兆两有奇”(25:3)?在内看到的外债总额是13亿多银两,梁所引用的数字,在表达上会引起现代读者的一些疑问。

所用的币值单位不一,不知他如何换算出戊戌前旧债总额约“四千九百万(英)镑”(25:9)。在这项数字的基础上,他推算这笔总额要在光绪二十五年后的45年内摊还完毕。他是根据各项外债额,以及不同外债项目的不同折扣,和不同利率基础来计算的,他虽然没有详细说明是如何计算的,但他的主旨是要传达一项信息:戊戌之前的外债,以当前的偿债条件来看,要半世纪左右才能偿清。至于何以每年的清偿额都不同,那是因为各项外债的数额、年限、利率都不一,最高的年份是光绪二十七年(将近两千五百万两白银),最低的是45年还款期的最后一年(十万两白银)。这项统计尚未包括4.5亿两的庚子赔款在内。

这些巨额的外债,当然超过朝廷的偿付能力,所以各省也都被摊派负担额。本章的第(2)项虽未注明是哪些年份间的事,但大体上可以看出江苏(16.88%)、广东(15.58%)、四川(8.36%)三省的分摊额最沉重。的第(3)项内,各省分摊的镑亏额比例,和的第(2)项不同,例如江苏在此处就只分担7.4%;此外,有好几个河海关也分摊了镑亏额(共约15%)。

清廷要求各省分摊外债的文献,在《中国清代外债史资料(1853-1911)》(页222-246、947-1013)内有非常丰富的记载,在此只需举出1895年5月26日户部的一项奏折,就可以看出问题的本质:“中国常年进项,地丁之外,以厘金、洋税为大宗。此次偿还本息,并举专指洋税一项,恐尚不足以供;又况通商口岸加增机器改造土货,内地厘金必致减色,是出款所增甚巨,而进款所损愈多。臣等仰屋纡筹,点金乏术,目前之补苴非易,将来之筹措更难。……臣等筹思至再,实乏良图,惟有请旨饬下大学士、六部九卿,暨各直省将军、督抚通盘筹划,如有可兴之利,可裁之费,于国有益,于民无损,勿畏繁难,勿避嫌怨,勿拘成法,勿狃近功,务令各抒所见,详晰奏闻,伏候圣明采择,以资集思广益之助,俾臣部异日筹款有所折中。”(页223)这是甲午赔款之后一个月时的窘境,后来又有了4.5亿两的庚子赔款,各省的分摊必然会更加严重。梁(25:29)略举各省的新财源中,包括了彩票、盐斤加价、赌税在内,真是做到了“勿避嫌怨、勿拘成法”的程度。

第(2)、(3)两项,涉及两项清代财政制度的特点,一是解款,二是摊款,须稍加解说。从雍正三年(1725)起实行的“解款协款”制度,到了光绪朝时因中央已无法掌控各省的收支,所以原先由中央调控的“春秋拨”和“解协款”就无法推行,改采“摊款”方式:不问各省实际的收支盈余,而视各省的大略财政能力,指派各省以“定额”的方式解款给中央,或协款给邻省;即由原先的“估”与“拨”,改为硬性的“摊”派(“改拨为摊”)。摊款额一经中央指定,各省即应照额缴纳,若地方财力不逮,则设法自筹。

彭雨新(1947:91)有一个统计表,对比甲午前后各省派定解款额的差异。甲午之前(未说明共几年之间),各省摊派的解款总额是1017万两,主要的内容以京饷(638万)、边防经费(154万)、筹备饷需(114万)为主;各关口的摊派额是359万两,内容的比重顺序如上所述。在甲午到庚子赔款的六年(1895-1901),各省的摊派总额高达5098万两(增了五倍),其中最大的一项是庚子赔款的摊款(1880万两),其次是甲午赔款与各项债款;也就是说,各省在这六年之间,光为了甲午、庚子、债款这三项就被摊派了3600万两的重担。同时期各关口卡的摊派额是871万两,主要是负担各项外债(包括用作甲午赔款者),但却未承担庚子赔款的部分。反过来说,若没有这种硬性强迫各省承担的摊派制度,清廷的财政早已破产,所以摊派是不得已之下的救命制度。

以上所说是甲午前后的对比,平均各省的摊派额多出了6倍;但就各省而言,又有高低之差。山东、山西诸省较少,只多出三四倍;高者如广东(8倍)、直隶(10倍)。有些较贫瘠的省份,如广西、云南、贵州、新疆,在甲午之前并未被摊派,但之后就都难以避免了。在清朝最后的几年(宣统年间),江苏被摊派的解缴款高达870余万两,广东有700多万两,黑龙江最少,只在宣统元年摊解海军经费1万元(详见彭雨新,1947:92)。

以甲午赔款为例,来说明这类事情的运作方式。为了偿付对日赔款(2亿两),清廷向外举借3.8亿两,“首以俄法、英德两项借款为大宗,……应还本息二者岁共需银一千两百万两上下。……将何以应之?此非各省机关与臣部(即户部)分任其难不可”。从罗玉东(1932:221)的详细表格可以看出,户部、15省、15关在1896年时,对俄法、德英借款的摊还数额。(1)俄法款方面:户部拨100万两,15省地丁、盐课等税项拨205万两,江海等15关从各项关税之下拨202万两;三者合计年拨507万两。(2)英法款方面:户部拨109万两,15省拨295万两,15关拨295万两,合计699万两。单是这两项借款,在一年度内就要由中央、15省、15关共同分摊1206万两的本息。所幸在1898年就清偿了对日的2亿两赔款,但除此之外还有多项外债与随之而来的镑亏,也大都靠这种硬性摊派的模式来清偿。

再来看摊派庚款的方式。庚子拳乱后一年(1901),与列强议定赔款4.5亿两,前九年(1902-1910)每年摊还18829500两;另需再付利息,本息合计21829500两;以后每年递增,数额在2000万-3000万两。甲午赔款的债权国只有日本,所以可向列强借款偿还;庚子赔款的债权者为八国列强,所以中国告贷无门,必须自己筹还。清廷无力自偿,只好又硬摊给各省。以1902年的款额为例,21829500两内的300万两,由户部从各项中央入款内拨,其余1880万两由19省摊负:江苏最高(250万两),安徽第7高(100万两),贵州最低(20万两),合计1880万两。此外还有练军筹饷的摊派。甲午与庚子巨额赔款的各省摊派法既然行之有效,紧接着在1903年有练兵之议时就拟仿此法。时袁世凯任直隶总督,抽收烟酒税岁入80余万两,所以朝廷在1903年11月下令18省以烟酒税为名,共同摊派练饷费562万两:直隶与奉天最高,各80万两;甘肃与新疆最低,各6万两。当时国际银价低落,白银的购买力下跌,从烟酒税得来的562万两并不够用,所以清廷在同年同月另有一谕,命16省再以丁漕田房税契项,共摊派320万两:

江苏与广东最高(各35万两),山西、陕西、云南、广西、福建五省最低(各10万两)。这两项练兵款总额每年882万两,但因性质非为赔款,急迫性较低,各省筹解的状况并不踊跃。(详见罗玉东,1932:249-250表11-12)

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