在公共决策的过程中，最终的决策结果常常既不是右翼势力所期望的结果，也不是左翼势力所期望的结果，而是“中间力量”影响决策的最终结果。这种通过中间人投票导致公共物品最终被通过的现象称之为“中间投票人定理”，只有获得中间人投票偏好的方案，才能够获得“过半数”票。因此，组织内部在利益重组时的关键是拉拢中间力量。而这样的选择常常是理性程度较低的选择。正如布坎南所指出的，过半数票通过的投票结果并不代表整体的价值取向，因为它仅仅产生于择案规则的制度规定，而不是组织实际的价值取向。
案例选读
美国对华贸易政策背后的多元利益平衡
2012年3月22日，美国商务部决定对原产中国的不锈钢拉制水槽发起反补贴和反倾销调查。这是三天之内美国针对中国输美产品发起的第五起贸易救济案。此前，美国先后4次作出对华反倾销或反补贴裁决，认定中国输美钢制车轮、太阳能电池、镀锌钢丝及荧光增白剂存在倾销或补贴行为。2009年4月，美国钢铁工人联合会向美国国际贸易委员会提出申请，对中国产乘用车轮胎发起特保调查，认为由于从中国进口乘用车轮胎的大量增加导致美国数千名工人失业及一些工厂关闭。9月，奥巴马决定对从中国进口的所有小轿车和轻型卡车轮胎实施为期3年的惩罚性关税。中间之所以间隔两年，是因为2010年奥巴马总统访华，2011年胡锦涛主席访美。虽然大的冲突没有，但小的摩擦不断。不论摩擦多么剧烈，都没有达到对待前苏联一样“动真格”的全面经济惩罚。是什么指挥棒左右美国对华贸易政策像钟摆一样周期动荡呢？
导致中美贸易摩擦的外在原因，有两国贸易需求结构不同，顺逆差不平衡等多重原因，但从美国自身来看，利益集团的多元化是其中最主要的原因。美国政府外交政策长期受商业主导影响，但近年来，除传统的利益集团外，公众利益集团、宗教团体、退伍军人等团体也日益涉足政治。在对华问题上，主张自由贸易的商界要求保持对中国永久性正常贸易关系，包括波音、戴尔、微软等一批跨国集团。而主张贸易保护的劳工界则反对保持对中国永久正常贸易关系，前述“轮胎特保案”的始作俑者美国钢铁工人联合会就是典型代表。
在美国，大大小小的工会组织有两万多个，这些组织彼此相互独立、相互竞争，形成利益多元化的特点。但作为一支参与政治的力量，工会组织对选举起着至关重要的作用，工会组织的政治献金、会员及其家属的选票都是美国国会和总统选举必须争取的力量。追溯到轮胎特保案，奥巴马为何刚一上任就迅速地做出对华贸易的一个“冒险”决定？一方面，工会组织是奥巴马参选期间坚定的支持基础，上任之际便是他兑现其政治承诺的时候。另一方面，面临金融危机下美国失业率居高不下的情况，奥巴马承受很大的舆论压力，必须快速找到对华贸易作“替罪羊”。此外，奥巴马的医疗改革受到巨大阻力，民意支持率大幅下降，也急需工会的大力支持。为此，他毅然决定对中国实施制裁。但长期来看，亲中国的贸易政策是符合美国自身利益的，因此，在真正关系中美重大利益的问题上，政府决策的天平又会立即倒向利益的另外一边。
二、组织文化是相对稳定、作用持久的因素
组织文化有广义和狭义之分。广义的组织文化包括组织的意识形态，以及与之相适应的各种制度和行为规范。前面所提到的各种组织结构、制度等内容从广义来讲都属于组织文化的范畴。而狭义的组织文化则是指在公共决策过程中形成的各种诸如组织目标、价值标准、基本信念等因素。
社会科学领域中“文化”的概念往往被使用得过于宽泛，一切与精神活动有关的内容都可以被纳入到文化的范畴中来，这显然与本书的研究视角不相符合。本书讨论“文化”概念是与组织目标、价值等内容相关，但又区别于组织结构、规范等显性、刚性的规范，具有软性的约束力。组织文化与组织心理的区别主要体现在，文化的因素通常具有相对持久性，而心理因素则具有易变性。同时，组织内部文化与公共组织外部文化是相互联系，相互影响的，这里主要讨论公共组织的内部文化，外部文化将在后文讨论。
（一）组织文化有点类似“潜规则”
马奇（1994）提出，决策中存在一种“合乎情理的逻辑”的决策模式。其中心思想是：在很多情形下，人们的决策过程受一种“合乎情理的逻辑”支配。这种“合乎情理的逻辑”既包括了各种组织的刚性制度、规范，也包括了各种组织文化的软性约束力。在这种决策模式中，人们的行为并不像理性模式所规定的那样追求最大化目标，而是确保决策在当时、当地环境条件下达到最大限度的“满意”。
马奇指出，人们在决策过程中通常面对这样三个问题：
这是什么样的情形？
我在扮演什么角色？
在这样的情形下我的角色应该如何行为？
很多情况下，“角色”决定了人们的行为方式。当教师走上讲台时，没有人会强制性地规定他的衣着、言行，然而，如果有人违背了教师这一角色的“行为世范”的准则，就会遭到社会舆论的谴责。对于公共组织而言，虽然有各种各样的法律、规则，但“公平”、“正义”、“合法”这六个字永远不可能完全涵盖在任何一部法典之中。不论组织利益取向如何多元，为了保证决策的公共性，组织成员都会不自觉地通过自我调整，协调冲突，形成相对一致的价值判断。如果说：组织结构划分决定了什么人参与决策过程，从而影响决策权力和利益的分配；组织规章制度决定了信息收集、加工和解释，从而影响了决策发展的过程的话，那么，各种非正式的，非成文规范形式表现出来的组织传统、习惯、道德往往在更深层次上影响了组织的基本行为方式。
通过以上分析，我们对组织文化的基本特点可以有以下几方面理解：
第一，组织文化是一种关于决策方案选择的文化。决策的过程实际上就是决策主体运用价值观念对备选方案进行评估、论证、选择的过程。组织文化与组织结构、组织制度一样，从根本上服务于组织目标。从这个意义上讲，组织文化实质上是一种选择文化。
第二，组织文化是一种直接体现公共服务性的文化。虽然不能把公共组织内部各种利益集团的所有价值观念、道德标准简单地与公共利益画等号，但公共组织的公共性决定了其最基本的价值观、道德观是以服务公众为指向的。虽然组织文化既存在正向、积极的文化，也有负面、消极的文化，不同历史阶段评价积极、消极的标准会发生改变，但总体来看，只有符合公共利益价值观、伦理道德标准的文化，才具有长久的生命力。
第三，组织文化是通过影响决策主体的精神来影响决策行为的。组织文化就其核心来说首先包含价值、观念、意识等精神形态。组织文化对决策的影响首先也从影响决策主体的价值观念、伦理道德等观念开始的。文化决定了主体的政治信仰、决策态度、伦理道德，从而影响了决策目标和价值取向的确立。
第四，组织文化是在社会文化、社会环境基础上，在决策实践活动中形成的。它既不是决策与文化的简单耦合，也不是文化在公共组织中的直接表现和作用。组织文化既受社会文化的影响，又受公共决策实践的制约。不同的社会体制、政治、文化环境造就了不同的组织价值观念、伦理道德标准；不同的组织结构也影响了文化的形成过程，从而产生形态各异的组织文化。这一特点，是组织文化与组织心理的最大差别所在。组织文化的产生渊源决定了它的生命力要比组织心理长久，变化速度要比组织心理缓慢。
第五，组织文化影响决策的全过程。从发现问题，确定目标到总体设计，到公共决策的实施与修正，决策全过程都受到组织文化的影响。组织文化不仅对决策行为本身具有持久顽固的影响，而且对决策的执行者、评估者都有影响，并且随着时间的推移进入下一轮公共决策，始终影响着一个完整的决策过程。
下图表述了组织文化与组织心理、制度、结构三者的关系。三者是一种相互作用、相互影响的关系：一方面，组织文化在决策过程中发挥重大作用，文化层面的内容与心理层面的内容相互影响，精神层面的内容与物质层面的内容相互渗透，彼此在决策过程中发挥的作用并无明显的分界。但另一方面，由于各层次间存在着自身特征及功能的差异，加之每一层次都会与外界环境发生极为广泛的联系，尤其在社会制度环境、技术环境的作用下，各个层次都会呈现出不同的反映，从而产生了三个层次变化的不同步性：最外在层面的制度、规章、结构最容易因为社会环境的变化而变化，最内核层面的价值观念、理想、信念最难以发生改变。这种差异，使得决策在价值追求和事实结果之间存在很大的差异性。这种差异也使得决策结果往往与人们的预期追求存在很大偏差，只能做到相对“满意”，而不能做到绝对“最优”。如果说决策边界的话，组织文化这道边界最为隐形，也最难以从技术上改变。
（二）组织文化对决策的影响
1.对决策目标起到调整作用
现代管理心理学研究表明，决策主体在目标确定的过程中不是被动地接受，而是主动地选择。人们确定或取舍目标，往往与价值判断直接相关，尤其是决策主体对客体利益关系的认识。虽然决策的最终目标都是服务于社会公众，然而具体到目标的分解过程中，主体的取舍还是有差别，甚至改变。这种取舍和改变很多是组织结构或规范本身没有明确表述，或者难以全面涵盖的。在这种情况下，组织文化往往发挥着巨大的调整作用。正是这种调整，在一定范围内提高或者降低了决策的理性程度。
2.对组织结构和制度的影响可以正反两个方面来理解
（1）结构与制度对文化的依赖。一定的组织结构和制度是适应一定文化需要的产物。1958年，英国历史学家、政治学家帕金森（Parkinson）通过长期调查研究，提出了“帕金森定律”，阐述了机构人员膨胀的原因：一个不称职的官员，可能有三条出路：一是申请辞职，让位给能干的人；二是找一位能干的人来协助自己工作；三是任用两个水平比自己更低的人当助手。很显然，第一种选择会丧失权力；第二种选择，会形成一个日后的对手，最终导致跟第一种选择一样的结果；于是大多数人都选择了第三种方案。如此类推，形成了一个机构臃肿、人浮于事、相互扯皮、效率低下的组织结构体系。在这个机构里，每个人都很忙碌，但效率却越来越低下。这也就是我们常说的“武大郎开店”。这种消极的文化心态最终导致了组织结构的恶性膨胀。另一方面，组织文化也影响着公共决策的运行方式。网络时代的到来，办公和信息处理技术在公共决策领域广泛运用，逐步形成了开放性、交互性和个性化的文化，进而催生了与之相适应的电子政务的决策制度，很大程度上改变了现代公共组织的决策方式。
（2）结构与制度对组织文化的影响。前面提到，与结构和制度的改革相比，组织文化的变革速度较为缓慢。组织结构设计和制度调整不可能全盘接受文化的所有成分，而是有所选择，有所取舍。例如，我国公务员管理制度改革，吸收了古代行政文化中逐级增薪养廉的成分，而将层级隶属压制的内容淘汰。组织结构、制度的设计不仅选择性地吸收文化，更要设法改善、引导文化的发展方向，使其按照有利于提高决策理性，实现组织目标的方向发展。例如科学决策要求决策主体的范围适当扩大，必然要求在组织文化领域破除封建家长制的首长管理观念，引进专家咨询的观念、技术手段现代化的观念、程序法制化的观念等。
3.对决策过程发挥着无形之手的作用
决策的过程是一个信息“输入—转换—输出”的开放式过程。组织文化对于信息的搜集、转换、输出都产生了重大的影响。在决策执行、评价反馈过程中，组织文化的影响力和辐射范围都远远超过了组织制度等刚性因素。
组织文化对公共决策的影响是深层次的，有刚性制度性规范的领域，文化的直接成效相对不明显，甚至如果与刚性规范相悖还会导致负效果；而在制度规范不及的领域，文化的调节作用相对突出。
（三）我国传统文化对决策的影响
1.传统文化中的积极面
注重民本。如何对待“民”的问题，始终是中国古代治国理念的核心内容。如“民为贵，社稷次之，君为轻”，以及“民为水，君为舟，水能载舟，亦能覆舟”等思想包含了重民、爱民、利民的观念。民本思想体现了中国古代统治者对权力来源和合法化的基本认识，虽然历朝历代都宣扬“皇权天授”，但从本质上都认识到民众是国家的根本，只有民众安家立业，国家才能长治久安。
