十年磨剑锋始成
——行政强制法的立法过程、争议和主要内容
经过十届全国人大常委会第十九次、第三十次会议，十一届全国人大常委会第十次、第二十次会议和第二十一次会议五次审议，《中华人民共和国行政强制法》于2011年6月30日通过，这是完善中国特色社会主义法律体系的重大进展。行政强制法是一部规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织合法权益的重要法律，是继行政处罚法、行政许可法之后又一部规范行政行为的重要法律。从1999年3月全国人大常委会法制工作委员会开始调研起草到最后全国人大常委会审议通过，行政强制法的制定过程走过了十二个年头，历经三届常委会，可以说是又一个立法工作的“十年磨一剑”。行政强制法是当年与行政处罚法、行政许可法并列的行政程序立法重要的“三部曲”之一曲，如今行政处罚法、行政许可法两曲余音既远，行政强制法虽经周折，但终于一曲谱成，令人欣慰。行政强制关系行政管理效率，也关系公民的人身权和公民、法人或者其他组织的财产权。制定行政强制法，规范行政强制行为是依法行政、建立法治政府的需要，也是保护公民、法人和其他组织合法权益的需要。目前，正是我国经济社会发生深刻变革的时期，行政立法既要保证政府对经济社会实施有效管理，为进一步深化改革开放提供良好的秩序和环境，又要重视对政府的权力加以规范，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益。行政强制法是一部规范政府权力的重要法律，它的通过和实施，对于促进依法行政和法治国家建设，保护公民、法人和其他组织的合法权益，具有十分重要的意义。
立法过程
行政强制法是九届全国人大常委会立法规划的项目。法制工作委员会从1999年3月开始行政强制法的起草工作，首先对法律、行政法规设定行政强制的情况进行了摸底，并对行政强制制度的现状进行调查研究，多次召开由国务院有关部门、地方人大、各级法院以及专家参加的座谈会进行研讨；同时还向上海、江苏、浙江、甘肃、河南、四川、广东、广西、山东和黑龙江等十个省、自治区、直辖市发函了解行政强制的地方立法情况。在此基础上，经过反复研究，于2002年形成行政强制法征求意见稿。由于当时对行政强制执行是维持现行行政机关和法院分享的模式，还是实行由行政机关执行的模式，存在较大分歧，适逢中央正在研究司法体制改革问题，行政强制法未提交九届全国人大常委会审议。十届全国人大常委会继续将行政强制法列入立法规划。2004年12月，中央司法体制改革领导小组《关于司法体制和工作机制改革的初步意见》下发，对我国现行的司法执行体制未作改变，在此前提下，法制工作委员会重新启动立法进程，2005年6月法制工作委员会将征求意见稿再次向国务院有关部门、地方人大、专家征求意见，并到上海、江苏两地进行了专题调研，形成正式的行政强制法草案，于2005年12月提交十届全国人大常委会第十九次会议进行初次审议。由于对行政强制的设定权和行政强制执行制度仍存在较大分歧，同时，常委会委员对本法的出台时机提出不同意见，立法工作再度陷于停顿。
2007年6月，为了深入研究，寻求共识，法律委员会、法制工作委员会在江苏召开研讨会，听取部分省（市）人大法制委、政府法制办的意见，对行政强制法的出台时机、立法的指导思想、设定权和执行体制等进行了研讨，但仍未达成共识。因为再不安排常委会审议，行政强制法草案就会因为超过两年未审议而变成废案，2007年10月，十届全国人大常委会第三十次会议进行了二审。二次审议稿主要明确了实施行政强制措施应当坚持教育与强制相结合的原则和申请人民法院强制执行的期限，此外，未对草案做大的修改。由于对行政强制的设定权和行政强制执行制度的分歧仍未消除，二审后立法工作又停了下来。为了再次启动行政强制法的立法工作，2009年6月11日、12日，法律委员会、法制工作委员会在京召开座谈会，征求国务院法制办、有关部门、部分地方人大和地方政府法制办、专家学者的意见。在此基础上，2009年8月，十一届全国人大常委会第十次会议对行政强制法草案进行了三审，三次审议稿主要增加了对设定行政强制的论证评估制度、对行政执法人员的资格要求和执行回转制度。为了解决行政法规设定权的问题，三审后，法制工作委员会会同国务院法制办一起对现行的行政法规设定的行政强制作了认真的梳理，共同研究设定权和代履行的解决方案，并认真向常委会组成人员进行解释说明。2011年4月，十一届全国人大常委会第二十次会议进行了第四次审议，四次审议稿主要解决了行政法规在法律授权规定具体管理措施的情况下增设行政强制措施的问题、相对集中行政强制措施权的问题和明确代履行范围的问题。2011年6月，十一届全国人大常委会第二十一次会议第五次审议行政强制法，五次审议稿主要对行政法规设定行政强制措施的法律保留问题作了规定，并删去了行政机关申请法院执行，法院如何执行的规定。2011年6月30日，行政强制法高票通过。
主要争议
一、关于行政强制立法的指导思想
行政强制既关系到公民、法人和其他组织的合法权益，又关系到行政效率和公共利益，是一把“双刃剑”。在行政执法实践中，既存在行政机关滥用强制手段，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的问题，也存在行政机关强制手段不足，执法不力，不能有效制止违法行为的问题，也就是说行政强制的“乱”和“软”两种情况都存在。在立法的指导思想上是治“乱”还是治“软”存在不同意见。
一种意见认为，目前行政强制中“乱”的现象突出，体现在设定权“乱”和实施“乱”。不仅法律、行政法规、地方性法规设定了行政强制，规章甚至规章以下的规范性文件都在设定行政强制，更为严重的是执法中行政机关乱用行政强制权的现象比较普遍，比如城管执法人员粗暴执法现象时有发生，社会反映强烈，政府形象受到影响。在现阶段我国的法治环境中，不是担心政府没有权力，而是规范和约束政府权力，不能因为一些行政管理没有得到落实，就要加强行政强制，就要充分授权。实践中，有些领域中出现了行政强制执行不力现象，一种是因为行政机关不作为造成的，对于这种“软”，应主要通过加强行政机关的内部监督机制来解决；另一种是目前执行体制中，申请法院执行而导致强制执行周期长、效率低，甚至不执行导致的“软”，这种“软”可以通过规范法院行政非诉案件执行程序，理顺执行体制，提高执行效率来实现。行政强制立法要着重从设定和程序方面规范行政强制权，解决行政强制权“乱”的问题。
另一种意见认为，实践中，行政强制也存在“软”的情况，从提高行政管理的有效性上来看，应当给予行政机关更多的强制权。实践中行政机关“乱”施行政强制，许多都是法外用权。我国正处在改革发展的关键时期，应当保障行政机关依法履行职责，提高行政管理的效率和水平，更好地维护公共利益和社会秩序。这两种意见分歧一直伴随着行政强制法立法的全过程。最后，行政强制立法的指导思想定位在既要治“乱”，也要治“软”，是一种平衡公共权力和公民权利的解决方案，但立足点还是在于保护公民权利。根据行政强制法的规定，立法的指导思想是规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益。
二、关于行政强制的设定权
行政强制的设定权争议一直贯穿于行政强制法立法的全过程，也是影响该法出台的重要原因之一，即使现在法律已经通过，分歧依然未完全消除。一种意见认为，行政强制法应当广泛授权，为了行政管理的需要，行政法规、地方性法规和规章都可以设定行政强制，规范行政强制权，应当主要通过规定行政机关履行法定程序和严格追究执法人员法律责任来实现。在设定权上，不要将行政强制措施和行政强制执行分别规定，除限制人身自由的强制措施外，其他行政强制权行政法规和地方性法规都可以设定，地方政府规章也应当有一定的设定权。另一种意见认为，行政强制的设定权应当平衡行政权和公民权利之间的关系，现实生活中滥施强制权，侵害公民权利，损害政府形象甚至激化社会矛盾的事情时有发生，行政强制措施事前程序约束少，事后救济的成本高。因此，对行政强制权的规范应当从源头限权和程序约束两者并举。目前，许多单行法律都规定了行政机关有强制权，行政管理也没有大的问题，不应当再放宽设定权。具体争议分为三个方面：一是行政法规的设定权究竟该有多大？二是地方性法规的设定权究竟该有多大？三是规章是不是应当有设定权？其中，争议最大的是行政法规的设定权究竟该有多大。
1.关于行政法规的设定权。行政强制法草案和二审稿规定行政法规可以设定查封场所、设施或者财物，或者扣押财物以及法律已规定的其他行政强制措施，不能设定限制人身自由和冻结存款、汇款以及强行进入住宅的行政强制措施。赞成这样规定的观点认为，行政强制的对象是公民的人身、行为或者财产，这些都是受宪法保护的公民权利，如果要进行必要的限制，理论上应当由全国人大及其常委会通过立法的形式进行，我国的法制建设起步晚，任务重，都由法律规定不现实，因此可以授权行政法规和地方性法规有部分设定权，但要严格限制。主张应当扩大行政法规设定权的意见认为，行政强制措施是一项重要的行政权，行政机关站在行政管理的第一线，任务重，责任大，特别是在社会转轨时期，各种违法行为不断花样翻新，预防和制止违法行为的手段、方式也应当是多种多样的，如果不允许行政法规设定新的行政强制措施，行政机关就不能对现实违法行为及时作出反应，行政机关难以有效履行职责。而且一些行政法规规定的行政强制措施已超出了草案的规定，一方面这些强制措施是非常必要的，另一方面这些强制措施还不够用，如果行政强制法出台以后，这些措施不能适用，将严重影响行政执法的力度，打乱现行的行政管理秩序，造成十分不利的后果。建议除限制人身自由和冻结存款、汇款外，行政法规都有权设定。最后，行政强制法采纳了这一意见，对行政强制措施的设定权作了排除式的限制，对一些需要法律保留的事项作了限制。
关于行政强制执行的设定权。草案规定行政机关实施强制执行由法律设定。有的意见认为，行政强制执行只能由法律来设定的规定不妥，一些行政法规已设定了行政强制执行，建议在设定权问题上，将行政法规的设定权扩大到行政强制执行。反对的意见认为，行政机关实施行政强制执行，关系到目前的执行体制的改变，我国目前的非诉行政执行体制已实施了二十多年，实践证明是好的，应当予以维持。行政强制法将代履行和执行罚等间接强制执行方式已普遍授权行政机关，绝大多数行政决定都由当事人自己履行，或者通过间接强制得到履行，对公民财产实施直接强制应当慎重，由法院执行可以起到一定的监督作用，有利于保护公民的合法权益。行政强制法坚持了这一规定，明确了行政强制执行由法律设定。
