关于行政法规增设行政强制问题。行政强制法草案规定法律中未设定行政强制的，行政法规、地方性法规不得增设行政强制措施。对于什么是增设，一直有不同认识。经过对现行行政法规的梳理，发现有一些法律规定得不太具体，只规定了基本制度，没有规定具体管理措施或者授权国务院作出规定，国务院在制定相关行政法规时设定了行政强制措施，如税收征收管理法第二十一条规定，发票的管理办法由国务院规定。国务院制定的发票管理办法第三十八条对私自印制、伪造变造、倒买倒卖发票和私自制作发票监制章、发票防伪专用品的，规定了查封、扣押或者销毁的强制措施。对于这种情况，应当承认其合法性。因此，行政强制法规定，法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。但是，法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政法规可以设定行政强制措施。2.关于地方性法规的设定权。对于地方性法规是否应有行政强制的设定权，也有不同意见。一些常委会组成人员、地方人大负责人、全国人大代表提出，行政强制措施直接关系公民财产权和人身权，对公民的基本权利影响很大，不宜将行政强制设定权授予行政机关和地方，特别是对地方性法规设定行政强制应加以更严格的限制。主张授予地方性法规一定设定权的观点认为，中国地域辽阔，各地经济社会发展不平衡，情况复杂，中央立法不可能将所有情形都考虑到，应当给地方性法规一定的设定权，发挥地方立法的积极性。授予地方性法规设定权也与立法法、行政处罚法赋予的地方性法规立法权限相匹配。对于赋予地方性法规多大的设定权，一种意见认为，不应当对行政法规和地方性法规的设定权不作区分，除了涉及人身自由的强制措施外，其他的行政强制措施地方性法规都可以设定；另一种意见认为，宪法、地方组织法和立法法没有将地方立法权限定在地方事务的范畴，因此，地方性法规的设定权应当以行政强制的种类划分，不宜以地方性事务和非地方性事务划分，建议除了限制公民人身自由、冻结银行账户等应由法律规定外，地方性法规可以根据本地区的实际需要，设定各类行政强制措施。考虑到我国是单一制国家，主要立法权应当由中央行使，随着中国特色社会主义法律体系的形成，大部分领域都已做到有法可依，地方性法规起拾遗补缺作用。最终，行政强制法将地方性法规的设定权限定在可以设定查封场所、设施或者财物和扣押财物。
3.关于规章的设定权。行政强制法草案没有授予规章设定权，多数意见表示认同。认为权力不得自授是公认的法治原则，随着行政处罚法、行政许可法的颁布实施，这种观念已被社会所接受，希望行政强制法在这方面不要有动摇；行政强制措施对公民合法权益的保护和实现有着更直接、更大的影响，对行政强制措施权的控制应比行政处罚法、行政许可法更加慎重和严格，因此行政强制只能由法律、法规来设定，而不能由规章来设定。有的意见则认为，对于国家立法无法统一规范的地方性事务，地方性法规立法周期较长，难以及时应对行政管理中出现的新问题，由地方政府规章根据需要在一定范围内设定行政强制措施，效率更高，能够较好地解决地方政府管理手段不足、处理违法行为不力的问题。而且，如果地方政府规章没有强制措施设定权，有些依据地方政府规章规定的管理制度可能无法落实，建议授权地方政府规章可以对查封、扣押这两种行政强制措施设定一年的临时行政强制措施。经慎重考虑，行政强制法没有授权规章行政强制设定权。
三、关于行政强制执行的体制
现行的行政强制执行体制是，法律规定行政机关有强制执行权的，由行政机关执行；法律没有规定行政机关强制执行权的，行政机关应当申请法院执行。从数据统计看，2005年到2010年，每年申请法院执行的案件有20万件左右，最高2007年为24万多件，最低2009年为19万多件。有的意见认为行政决定由法院执行，责任不清，容易互相推诿，影响行政效率，主张改变现行的行政强制执行体制，建立以行政机关执行为主的执行体制。另一种意见认为我国现行的执行体制符合我国的国情，应当予以维持。关于执行体制的争议包括以下几点：
1.要不要改变现行执行体制。有些同志主张维持现行行政强制执行体制。一种意见认为，我国目前的行政强制执行体制是符合我国国情的。首先，以申请法院强制执行为原则，表明行政强制执行并不自然是行政决定的一部分，行政机关可以作出行政决定，但若要强制执行，须向法院申请，这种注重程序公正的体制既是对国外有关立法经验的总结，也是考虑到我国行政执法的现状；其次，不用诉讼而用“申请”，使得程序较为简捷，有利于提高行政效率；最后，在法律授权的情况下，行政机关可以自行强制执行，有利于一些专业性较强的行政机关能够及时完成职责使命，提高行政效率。因此，总体来说，目前我国的行政强制执行体制是符合我国国情的。有的意见还认为，司法权既可以对行政权进行事后监督，也可以进行事前监督。行政机关申请法院强制执行，不是对行政权的分割，而是多了一道对行政权的监督程序，确保行政权合法、合理地实施。从实践来看，申请法院执行的行政非诉案件执行率高达百分之九十以上，效率比较高。
另一种意见认为，行政强制执行权是行政权的重要组成部分，是实现行政权的重要保障，原则上应当由行政机关行使，应当改变现行行政强制执行体制，建立以行政机关执行为主的行政强制执行体制。主要有以下理由：第一，在以法院执行为主的情况下，因为司法资源有限、法院自身案件需要执行较多、执行情况不太理想等原因，法院不堪重负，难以实现立法目的；第二，有些非诉行政案件专业性很强，法院难以仅靠自身力量有效执行，有时还需要相关行政机关的配合；第三，实践中，因为责任不清，有时行政机关与法院之间相互推诿，有时法院推托不执行非诉行政案件；第四，法院执行周期长，效率低，不利于有效行政管理；第五，由法院强制执行，如果发生错误，侵害公民合法权益的，国家赔偿法没有相关的规定，不利于保护公民权利。
综合以上两方面的意见，考虑到如果改变现行申请法院执行制度，由行政机关自己执行，行政机关既要增加编制，组建执法队伍，又要赋予相应的强制执行手段，尤其是涉及金钱给付义务的执行，需要采取查封、扣押和冻结措施，甚至对拒不执行的还需要采取人身强制，如果每个行政机关都有这些手段，显然不行。如果由地方政府组建统一的执法队伍，赋予执行需要的手段，又涉及司法执行体制的改革问题，需要慎重研究、谨慎决策，中央在司法体制改革决定中并没有作出大的调整。因此，行政强制法维持了现行的行政机关执行和申请法院执行并行的执行体制。
2.哪些案件需要申请法院强制执行。有的意见认为，考虑到提高行政效率很重要，因此申请法院强制执行的案件应是一些重要事项，且又不是很急的事情，如划拨存款、强制拆迁等。有的意见认为，申请法院强制执行案件应具有以下条件：一是具有不可恢复性，即一旦实施行政强制后，就不能通过返还等补救措施恢复到行政强制前的状态；二是涉及较大数额财产的；三是案情较为复杂的。有的意见认为，应根据行政决定的内容来确定是否申请法院强制执行，执行需要对公民财产和存款进行查封、扣押和冻结的，应当由法院执行，涉及障碍物的拆除、危险广告牌的拆除等，由行政机关强制执行。行政强制法没有对申请法院执行的案件作出明确列举，而是规定行政机关对哪些案件可以自己执行，除此之外，都应当申请法院执行。根据行政强制法和其他法律的规定，除代履行和执行罚等间接强制执行案件以及法律明确规定由行政机关直接强制执行的外，行政执行案件应当申请人民法院执行。实践中主要是金钱给付案件和征收房屋中的强制搬迁等需要申请法院执行。
3.人民法院对行政机关的执行申请是否能够进行实质审查。对于行政机关申请法院强制执行，法院对申请进行形式审查还是实质审查存在分歧。反对进行实质审查的意见认为，法院裁决遵循的是不告不理和居中裁判原则，当事人逾期不申请行政复议或者提起行政诉讼，表明其已认可行政决定或者放弃救济权利，在这种情况下，实体问题已经解决，当事人应当自觉履行行政决定。因当事人不履行行政决定，行政机关申请人民法院强制执行，法院反而对行政决定单方进行实质审查，于理不通，于情不合。确立行政强制执行制度是为了及时实现行政管理目的，维护正常的行政管理秩序，规定烦琐的实质审查、申诉等程序和较长的审查期限，影响行政效率。此外，规定形式审查可以提高公民的法律意识，增强其依法维护自身权益的积极性和主动性。因此，建议人民法院只进行形式审查。另一种意见认为，在司法实践中，法院对行政机关的强制执行申请，不完全是形式审查，也不完全是实质审查，原则上采取书面审查的方式，对明显违法的，进行实质审查。理由是，应当对相对人既不申请行政复议也不提起行政诉讼的情况具体分析，有的是公民的法律意识不强，不知道救济或者不愿意积极寻求救济，有的是复议机关或者法院不愿意受理而无从救济。行政强制执行涉及对公民财产权利的剥夺，法院在执行中发现明显错误，如果不进行审查，执行了错误的行政决定，不仅可能给公民造成无法挽回的损失，还会影响到政府的威信和法律的权威。从实践来看，确有部分非诉执行案件在审查中发现明显错误，因此，对明显违法的行政决定进行实质审查有积极意义。现行法院审查中存在的审查期限过长、程序烦琐等问题，可以通过立法来进行规范，不能因噎废食，放弃对明显违法行政决定的审查。最后，行政强制法维持了现行的书面审查方式，但对明显缺乏事实根据和法律、法规依据的，可以进行实质审查。
主要内容
一、关于适用范围
行政强制制度包括两部分内容：一部分是行政强制措施，即行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。如对财物的查封、扣押，对银行存款的冻结。另一部分是行政强制执行，即行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。如对银行存款的划拨、房屋征收中的强制搬迁、拆除违法建筑等。制定行政强制法就是要规范行政强制措施和行政强制执行。两者的重要区别是行政强制措施是行政管理的中间行为，行政强制执行的前提是有一个最终的行政决定，是对行政决定的执行。
本法的适用范围就是行政强制的设定和实施，包括两方面：一是行政强制的设定，就是创设行政强制规范。由于行政强制所针对的是公民、法人和其他组织的人身权或者财产权，这些权利是宪法权利，限制或者剥夺这些权利，需要由法律规定或者授权法规规定。因此，制定行政强制法的目的之一就是明确谁能够设定行政强制；二是行政强制的实施程序。行政强制是实现行政管理目的的有效手段，现行法律、法规规定了许多行政强制措施和强制执行，但是缺少程序规范，实践中侵害公民、法人和其他组织权益的现象时有发生。程序保障是公民权利保障的重要手段，因此，规范实施程序是行政强制法的主要内容。
另外，适用范围还应当解决本法与其他已规定了行政强制制度的法律、行政法规之间的关系问题，就是谁优先适用。行政强制法是规范行政强制行为的一般法，又是新制定的，应当具有优先适用的法律效力。如果要优先适用其他法律，尤其是行政法规，必须由本法予以明确。因此，本法第三条第二款规定：“发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。”第三款规定：“行政机关采取金融业审慎监管措施、进出境货物强制性技术监控措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。”上述事项中采取的行政强制措施，适用其他单行法律、行政法规的规定。
二、关于行政强制的适当原则
