窝阔台想分割拖雷兵力的想法又一次失败了，这让他的心里更加不痛快。他越来越深切地感受到，自己虽然当了合罕，但是并没有拥有对整个国家的绝对权力，很多主张想要实施，都得先想尽办法做拖雷、察合台等诸王的工作。如果他们反对，自己也没有办法。而且他还感到，察合台、拖雷似乎并没有真正把他当成合罕，和他说话、见面还像以前那样，平起平坐的。这和金国皇帝、南家思皇帝的感觉完全两样，就是和他父亲成吉思汗也远远不能比。
他找来镇海，问他怎样才能保证政令畅通。
镇海说：“合罕，当初成吉思汗能够令出必践，威治天下，那是因为他制定了严厉的扎撒，所有人都按扎撒行事，违反扎撒者严惩不贷。众人敬畏扎撒，都循规蹈矩，所以国家秩序井然。微臣建议合罕重申成吉思汗的扎撒，以祖宗之法治天下，自然政令畅通。”
窝阔台觉得镇海说得有道理，于是对成吉思汗的《大扎撒》进行了重新颁布，装订成册，下发到各宗王、大臣及那颜手中。他宣布，扎撒重新颁发后，之前的所有犯罪者，都予以原谅宽恕；之后则必须严格执行，任何人触犯法令，一律严惩不贷。
扎撒再一次得到严格实施。在严厉处理了几件违反扎撒的事件后，人们重新认识到扎撒的威严。不过，窝阔台并没有释怀，他想找的那些东西并没有找到，反而是另外一个人，他的哥哥察合台，因为掌管着扎撒的执行，权力得到张扬。而自己，反而因此受到诸多限制。比如说喝酒，这是他最喜欢的一件事，他在其中找到了无限的快乐，但是，大扎撒严格禁止酗酒。因为执行扎撒，察合台已经劝过他好多次了。窝阔台感到好像自己给自己的头上套了一个箍子。
这时候他想到了一个人，耶律楚材。他记得耶律楚材曾经给他讲过金国、宋国朝仪的事情，那时他还不是合罕，所以并没当回事。现在他急迫地要找到他想要的那种感觉，这朝仪的东西，必须重视。
耶律楚材已经被窝阔台晾了很久了。他不知道自己为什么被窝阔台晾起来，似乎自己并没有做错过什么事情吧。他隐隐感到，这或许与拖雷有关。拖雷做监国的时候，他确实为拖雷做事了，在窝阔台身边的时间很少，但这也是为整个大蒙古帝国做事，拖雷是监国，他自然代表国家，为他做事有什么错呢？现在窝阔台当了合罕，国家元首变了，他耶律楚材理应为窝阔台做事了。
耶律楚材生性高傲，当初成吉思汗三顾茅庐，他才答应成吉思汗的请求，为他提供治国良策。后来拖雷遇事请教他，他也积极为他出谋划策。现在窝阔台做了合罕，一直没有召见他，他就在家里呆着，一直没去主动求宠。
他不去见窝阔台，窝阔台却召见他了。窝阔台问：“兀图撒合里，好久不见，最近在忙什么呢？”
“回合罕，微臣最近在读书呢！”
“你读的什么书呀？”
“回合罕，微臣读的是汉人的书，四书五经、《春秋繁露》……”
“这些书讲的是什么呀？”
“讲的是三纲五常。这是汉人规范名分、秩序、等级的一整套政治制度以及为人处世的道德规范。这有点儿像我们蒙古的扎撒，只不过侧重点不一样，它主要讲皇帝怎样才能更像皇帝，大臣怎样才能更像大臣，父亲儿子、丈夫妻子都需要恪守什么规矩……”
窝阔台眼睛一亮，让耶律楚材靠近一些，着急地问：“兀图撒合里，你快给朕讲讲，什么是三纲五常？要怎样才能做到三纲五常？”
耶律楚材毕竟是绝顶聪明的人，即便窝阔台把他晾在一边，他也没闲着，对窝阔台需要什么掌握得清清楚楚，并能在这个恰当的时机把自己的政治主张向窝阔台推荐。
窝阔台听了耶律楚材的讲解后，叹息一声，说：“汉人的这些规矩就是好，让国家的每个人都知道做什么、怎么做才是自己的本分，可惜在咱蒙古用不上……”
“合罕请放心，如果合罕愿意把这件事情交给微臣来做，微臣不揣鄙陋，保证这样的朝仪迅速在蒙古的汗廷上出现。”
耶律楚材首先去见察合台。察合台掌管扎撒，在术赤死后他成为大宗兄，性格上又大大咧咧的，所以虽然窝阔台登上了合罕之位，他见了窝阔台仍然很随意，口中称着“三弟”，并走上宽大的合罕宝座和窝阔台坐在一起，手搭在窝阔台肩上哈哈大笑。耶律楚材请求察合台对窝阔台执臣子礼，他说：“察合台可汗，您是大宗兄，又掌管着扎撒，您的一言一行都是整个蒙古王公大臣的表率，您要是做不到，所有的蒙古人都可能不把合罕放在眼里，这样天下就会大乱。可汗请深思！”
察合台点了点头，答应了。
然后耶律楚材又去见拖雷。他首先赞扬拖雷道：“拖雷可汗，去年您大公无私地把合罕推上汗位，直到现在，整个蒙古都还在称赞您的美好德行呢！”
拖雷听了很高兴，说：“耶律先生，听说最近合罕请你出山辅佐他，你可要好好把握这次机会，不辜负圣主对你的期望哦！”
耶律楚材趋前一步，跪下来，说：“请可汗放心，微臣一定谨奉圣主和可汗的教诲，为国家的兴旺富强竭尽全力！”
拖雷抚着胡子，连连点头。耶律楚材趁机说道：“可汗，只是合罕最近心里有些不太舒服……”
拖雷吃了一惊：“合罕怎么了？”
耶律楚材给拖雷讲了察合台称呼合罕“三弟”、走上汗座和窝阔台勾肩搭背的事情。他说：“察合台可汗这样的做法，从兄弟亲爱的角度来说，是完全没错的，但是合罕毕竟是天子，是长生天在地上的代言人，必须要大家仰视的，所以察合台可汗这样做总不太好。是不是，可汗？”
拖雷默默地点了点头。
耶律楚材接着说：“可汗，可以这样说，合罕登上汗位，得力于您的鼎力支持。现在合罕要坐稳这个汗位，还必须要您再次出面。如果您能带头执臣子礼，给所有的王公大臣做一个范式出来，凭可汗在大家心中的威信，所有的人都会跟着您做的。这样一来，大家对可汗的高风亮节会更加崇敬的！”
第二天一早，察合台和拖雷都来到窝阔台的大帐，向窝阔台跪下行礼。拖雷看见察合台也来了，一愣，不过他迅速回过神来，认真地做耶律楚材教他的那些礼仪，大喊道：“合罕万岁，万岁，万万岁！”
看到拖雷和察合台跪下，所有的宗王、大臣也都纷纷跪下，向窝阔台高声颂扬：“合罕万岁，万岁，万万岁！”
一时窝阔台的前面黑压压地跪下了一大片，像大风吹过，草原上的草全部伏倒在地一样，景象颇为壮观。窝阔台看到众多弓一样凹陷的腰腹以及整整齐齐贴在地上的脑袋，心里也像大风吹过一样，流畅而舒爽。
耶律楚材见朝仪之事成效显著，窝阔台也非常高兴，便把他根据汉人典律，结合蒙古大扎撒起草的《便宜一十八事》上呈给窝阔台。这个《便宜一十八事》的内容十分广博，它在政体、吏治、赋税、刑法、诉讼程序等各个方面都有一整套的措施，如“郡宜置长吏牧民，设万户总军，使势均力敌，以遏骄横。中原之地，财用所出，宜存恤其民，州县非奉上命，敢擅行科差者罪之。贸易借贷官物者罪之。蒙古、回纥、河西诸人，种地不纳税者死。监主自盗官物者死。应犯死罪者，具由申奏待报，然后行刑。贡献礼物，为害非轻，深宜禁断”，等等。接着，他再次上奏了《陈时务十策》，其中讲了“信赏罚、正名分、给俸禄、官功臣、考殿最、均科差、选工匠、务农桑、定土贡、制漕运”十项政事。窝阔台细阅之后，非常赞赏，每一样措施都切中时弊，都是他焦急万分却又百思不得其解的问题，而耶律楚材都为他一一破解，给出了切实可行的操作办法。
比如，窝阔台上任后，除了想办法巩固自己的统治外，最重要的一个任务就是灭金。这是他父亲成吉思汗在世时就念念不忘的事情，还就此立下遗嘱，告诉窝阔台等人战略措施，所以他必须快速地推进。而且这个任务完成了，对提高他在整个蒙古贵族心中的形象有巨大推动作用，但要伐金，粮草是一个关键问题。
在以前蒙古人的各次战事中，这个问题还不是特别突出，因为那时候蒙古人多以劫掠为主，打仗的目的就是为了抢东西、抢粮食，这样，大军的粮草问题可以在抢劫的财物中补充。可是这次打仗不一样，是要整个地消灭金国，所以粮草是一个十分重要的因素。当初成吉思汗已经预料到这个问题，所以才会极力和花剌子模修好关系，目的就是换取伐金必需的粮食和药材。
耶律楚材上奏的这些建议措施中，就有一条是“建立赋税制度，设置燕京等处十路征收课税所”。这项措施，能极好地筹集到战争所需的粮草，给予伐金战争以极大支持。
窝阔台像颁布扎撒一样，把耶律楚材上奏的《便宜一十八事》和《陈时务十策》以法典的形式在全国颁布实施。
