政策执行是政府公共管理活动的中心环节，是实现政策目标最直接、最重要、最经常的政治活动，是从根本上解决政策问题和实现政策方案的决定性因素。随着人类社会政策实践经验的不断累积和政策科学研究的渐趋成熟，从二十世纪六、七十年代开始，以美国为代表的西方国家政策研究学者愈来愈重视对政策执行问题的探讨，尤其是美国约翰逊政府所发起的“伟大社会”改革政策项目的落空迫使人们对政策执行研究的高度关注。在我国，学者们积极借鉴与吸收西方对政策科学研究的理论成果，并对当代中国改革开放等党和国家重大政策制定及其执行过程中所存在的问题进行了卓有成效的探究。但人们往往是从政策执行资源、环境、手段、动力、阻力、执行偏差等角度进行分析，而对政策执行过程中可能存在利益、制度、文化等方面的矛盾与冲突问题的深层次剖析尚未引起足够的重视。
本书运用社会冲突、政策科学、行政组织学、制度经济学等相关理论成果，对政策执行冲突问题进行综合研究。公共政策作为党和政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则，是对目标群体在追求自身利益最大化过程中所出现的矛盾或冲突进行有效的规制与调适。因此公共政策本身是对公共领域中各种利益关系之间所存在的矛盾与冲突的一种制度安排，而且公共政策执行作为一种合法的政府行为，是贯彻落实公共政策的基本精神和基本内容的政治行为过程，也是对公共利益或社会资源进行权威性分配的具体落实过程或说社会利益矛盾与冲突的实际解决与调适过程，因各种各样的因素的存在，政策执行过程可能发生这样或那样的冲突问题。所谓政策执行冲突是指在政策执行过程中，政策执行主体与目标群体之间、政策执行主体内部以及目标群体与目标群体之间因政策目标、意识和利益等矛盾或不一致，以及相关制度安排存在缺陷，引起的观念、态度、心理和行为等方面的彼此抵触、争执或攻击的政策现象。
本书以政策执行过程中存在的矛盾与冲突问题作为研究的逻辑起点，借鉴有关冲突研究的理论成果来审视政策执行问题，对政策执行与冲突问题进行综合的系统的研究。同时，以制度分析为重要的研究工具，集成制度经济学等研究成果，试图对政策执行冲突进行制度供给及其影响、缺陷、变迁等的逻辑分析，来探求政策执行冲突的运行规律及其有效的回应机制。我们采用的制度分析方法是以马克思主义基本观点为指导，有效吸收西方新制度经济学派的制度理论及其基本假设等研究成果，结合我国的实际国情，以解放思想、实事求是、与时俱进的态度尝试性的对政策执行中的冲突问题进行分析与研究，为党和国家政策的有效执行与及时为解决政策执行冲突而提出政策建议。
对政策执行冲突进行制度分析，主要是从“经济人”理性、资源的稀缺性、信息的非对称性等基本假定的基础上，从制度结构出发分析政策执行中的冲突问题。著名的新制度经济学家诺思认为，制度是指一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化的个人行为。而制度结构作为对人们自由活动和成本收益分析的效用最大化追求的自由选择空间进行界定和规范，通过一定的制度安排规定人们的活动关系和行为边界，确立人们奖惩、激励、监控的社会规则，从而合理地规定人们的利益分配格局和资源配置范式。制度分析学家认为个人的目的和需求偏好受约于制度，是在制度框架的限定范围内的一种自由的和理性的选择，诺思也认为制度提供了人类相互影响的框架，制度框架约束着人们的选择集，制度本身是一整套正式的和非正式的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体利益最大化的个人行为，个人的利益最大化行为仅仅是被界定在选择集中的一个最大化选择。
制度供给状况是政策执行冲突产生的首要变量，制度作为一种稀缺性资源，其供给水平与政策执行冲突的产生、发展、变迁以及结束无疑有着某种函数关系，可以说制度供给的不足或过剩是产生政策执行冲突的逻辑起点。在已有的制度框架内，政策执行冲突的积极影响主要表现为增强政策执行中的利益表达、提高政策体系的运作效率、维护政策执行系统的稳定性、提高政策调整与终结的时效性，促进政策执行制度资源的优化配置等，其消极影响主要表现为可能导致政策执行中产生偏差、成本高涨、系统紊乱等。制度的生命周期随着外部环境的变化以及自身结构调整的成本约束和路径依赖的影响，制度的缺陷是难以避免的，制度安排上存在的缺陷是产生政策执行冲突的深层原因。政策自身、信息沟通、政治参与等制度供给或安排上存在缺陷以及某些非正式制度的落后性都可能引发政策执行冲突。
制度创新是制度的替代、转换与交易过程，即效率更高的新制度代替效率较低的旧制度（初始制度）的过程。因而制度创新所能满足政策执行中冲突双方的收益要求，提供一种新的利益结构使利益相关者之间的互动合作能获得在这种利益结构外对获得的追加收益，即冲突双方的利益、目标、心理、角色等方面都得到适当满足与补偿，实现利益双赢或正和博弈的效果，制度创新成为解决政策执行中个人理性与集体理性冲突的最优选择，实现政策执行冲突各方利益帕累托改进的重要保障机制。在政策执行冲突调适中，加强制度创新主要受到政策执行主体和客体方面的因素影响。从主体方面来看，参与制度创新的行为主体包括政策执行组织等，根据制度经济学的“经济人”假设，他们参与制度创新的根本动机是获得制度创新所带来的净收益，从客体方面看，制度创新主要受到党和国家的宪政体制、社会意识形态、现存政策执行的制度安排状况以及国家经济、政治、文化等的发展水平的影响。其中，社会意识形态所构建的社会信仰体系路径依赖性对政策执行及其制度创新影响很大。政策执行冲突制度创新，应在现行党和国家大政方针路线和宪法框架下，改变政策执行的制度缺陷现象，坚持综合协调、实事求是、渐进调适、信息反馈等原则。
政策执行冲突制度创新的路径选择主要包括：加强政策决策体制创新，提高政策质量；加强信息沟通制度创新，推进政策执行的电子政府建设；加强公民参与制度创新，构建政策执行中政府与公民的对话平台；加强政策执行激励制度创新，提高政策系统的运行动力；加强政策执行监督制度创新，推进政策执行的廉政建设；加强责任追究制度创新，提高政策执行主体的责任意识；加强政策执行的非正式制度创新，提高政策文化的先进性等，通过这些制度的建立、创新与完善，有效调适政策执行中的各种冲突问题，确保党和国家的各项方针政策落到实处。
关键词：政策执行冲突；制度供给；制度缺陷；制度创新
