传统基本公共服务体制在恪守“城乡二元结构”模式的前提下，通过一系列的配套行政管理制度，通过非均衡性的政府职能结构发展，通过中央与地方非匹配的事权财权制度，最终人为地塑造了当前城乡之间在享受基本公共服务方面的非均等化现状。而区域经济社会发展战略和“税收返还”的财政制度直接导致了地区间基本公共服务的非均等化。针对不同人群而设计的差异性基本公共服务类型和标准（如基本医疗保险和基本养老保险），则是造成群体间基本公共服务非均等化的主要原因。王伟同博士认为：“中国的推动经济增长的体制动力同时异化为了中国民生改善的体制性障碍，即中国政府以经济增长为主要目标的发展战略与公共服务目标本身存在着体制上的固有冲突。”[1]可见，基本公共服务均等化这项宏伟工程取决于政府上端的制度设计与安排。有学者睿智地发现：“无论是理论还是实际工作者，都赞同加快建立公共服务体制。虽然对构建公共服务体制的路径、重点、阶段性目标存在不同看法，但对建立公共服务体制的重要性和必要性达成了高度共识。”[2]毋庸置疑，基本公共服务体制的重构与优化是实现均等化的决定性因素。因此，要想从根本上扭转当前我国基本公共服务的非均等化现状，首先必须以基本公共服务体制为抓手，构建区域之间、城乡之间以及群体之间“一体化”的基本公共服务体制（如图26）。“一体化”的基本公共服务体制是指那种能够为全国民众提供“范围适中，标准适度”[3]的基本公共服务体制，在这种体制范围内，“全体公民享有的基本公共服务的机会和原则应该均等；全体公民享有基本公共服务的结果应该大体相等；社会在提供大体均等的基本公共服务成果的过程中，尊重某些社会成员的自由选择权。”[4]笔者认为，要想重构“一体化”的基本公共服务体制，首先应该制定基本公共服务均等化的发展战略；在此基础之上，通过协调好经济职能与公共服务职能之间的比例结构，促使两者同步协调发展；并通过合理划分政府间基本公共服务职能的职责分工，匹配彼此之间的事权与财权关系，促使各级政府具备推进基本公共服务均等化的财政能力；最后，通过建立健全诸如户籍、义务教育、基本医疗保险、基本养老保险以及公共就业服务等配套的行政管理制度，等等。从而真正构建一种全新的“一体化”基本公共服务体制。
一、制定基本公共服务均等化的发展战略
党的十七届五中全会将“十二五”期间我国基本公共服务的改革目标定位为：“着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。”[5]但事实上，推进基本公共服务均等化是一项长期的、渐进的和复杂的系统工程，希冀“十二五”期间能圆满解决，无异于“画饼充饥”。那么，在一段相对长期的时间内，政府公共服务部门应该如何应对纷繁复杂的基本公共服务环境，应该如何面对变幻莫测的公共服务形势呢？政府服务部门唯有努力预测那些尽可能能够预见的事件，并为此制定有效发展战略，实施战略管理，不断调整服务部门的行动以促使服务组织与战略目标相一致。因为“战略为组织提供了一条途径，遵循这一条途径，组织不但可以辨明达到最终目的所需实行的变革，还可以将这些变革付诸实践。”[6]为此，应该为基本公共服务均等化制定合理而科学的发展战略，将基本公共服务的近期目标与长期目标、外部环境结合起来进行通盘考虑，并对这些发展战略进行统筹管理。结合战略管理的相关理论，联系我国公共服务职能的改革实际，当前应该从“锻造战略思维、规划战略部署和设计战略内容”等三个维度来制定基本公共服务均等化的发展战略。
（一）锻造基本公共服务均等化的战略思维
由于推进基本公共服务均等化是一个长期和渐进的过程，在此过程中，随着改革开放和市场经济体制的不断深入发展，随着世界经济与政治的全球化和一体化，我国政府服务部门所面临的内部局面和外部环境势必充满变数，其不可预测性与不确定性剧增。在此背景之下，政府部门如果仍然以传统的、僵化的公共服务供给模式来提供人民与日俱增的基本公共服务需求，这肯定是不合时宜的，这只会导致供给效率和供给质量低下。这就需要政府服务部门锻造具有“以未来为导向”的“前瞻性”战略思维，这种战略思维具有如下四个显著特征：“（1）关注长期；（2）将长期目标与近期目标整合成一个连贯的层级；（3）认识到战略管理和计划并不是自行贯彻的；（4）采取一种外部观点，强调不是去适应环境，而是期待和塑造组织的变迁。”[7]它要求服务部门和服务提供者：“向前看；识别问题与机遇；尽量重新组织问题，将消极面转化为潜在的积极面；要抓住、塑造和发展这些机会，确保它们转化为现实。”[8]美国学者保罗.纳特等认为，战略思维是一个“传统”（旧）与“创新”（新）相结合的过程（如图27）。所谓的“传统”或“旧”是指决策者应该在对本国传统的有益管理经验进行回顾和探讨的基础上，有针对性地创造新的理念（亦即创新），传统经验与必要创新的辨证结合体是构建未来战略思维的前提基础。不仅如此，战略思维还是一个从“形成创意”到“实施创意”的过程（如图28），在战略制定和战略实施之间不断进行思维交替和检验，并逐渐实现从决策理念转化为行动承诺，从而使行动成为可能。
当前，很多地方政府在基本公共服务均等化过程中恰恰缺乏这种战略思维，他们推行均等化的真正驱动力量缘于上级党和政府下达的政策任务，是一种典型的应付型供给模式，是一种缺乏长效规划的短视供给行为；他们并没有真正了解和掌握民众的基本公共服务真实需求，也没有保质保量地为民众提供这些服务，甚至有些地方“因地制宜”地扭曲上级下达的政策内容，以减轻当地政府财政压力，从而出现“替代性执行”、“象征性执行”以及“选择性执行”等弊端。为此，鼓励政府部门和服务者培育战略思维，促使他们真正能够坚持贯彻“群众路线”，深入到人民群众中去，对一线群众有关基本公共服务均等化的所思所想进行明察暗访，而不是“先入为主”地主观认定民众的需求意愿，从而将基本公共服务的关注焦点从内部假想转向外部调研，着眼处理好服务部门与服务对象之间的互动环节。并有针对性地制定基本公共服务均等化的近期目标、长期目标和未来远景。总而言之，战略思维能够帮助服务部门在很大程度上提高预测和处理一些突发事件的应变能力，并有助于政府服务部门对组织及其成员进行合理定位，从而比较有效地提高政府服务部门应对基本公共服务均等化过程中出现的各种新挑战的能力，以便富有预见性地应对未来的各种挑战，并灵活地把握各项机遇，使基本公共服务均等化工程能够持续、稳步、快速地推行下去。
（二）规划基本公共服务均等化的战略部署
光有战略思维是远远不够的，战略思维仅仅是一种理念，关键是要对这种战略思维进行规划部署。基本公共服务均等化的战略部署问题，亦即均等化分几步走的问题。战略部署能够为政府服务部门的未来方向提供行动指南，可以降低它们所面临的各种不确定性因素，战略部署“被用于统一行动、创造一致性或连续性，但最重要的是，它被用于赋予组织一个新的目标。”[9]当前，不论是学术界还是实践者，都在很多程度上忽视了基本公共服务均等化的战略部署规划问题，大都聚焦于宏观层面的制度反思与制度创新或者微观层面的具体操作措施等方面的研究。中国（海南）改革研究院也曾经指出：“为了使基本公共服务体系更好地反映当代中国不断变化着的需求，缩小城乡、地区和社会群体之间的不平等，应尽快着手在全国范围内制定基本公共服务均等化的战略规划和实施策略，统筹安排、系统规划，分步骤地推进。”[10]
推进基本公共服务均等化，首先，政府服务部门必须回答第一个不可回避的问题：我国到什么时候、分几个阶段真正实现基本公共服务均等化？很显然，党和政府以及理论界并没有很好地回答和解决这个问题。从实践部门的行动思路来看，虽然党的十七届三中全会将“城乡基本公共服务均等化明显推进”当作2020年我国全面建设小康社会的重要目标之一。由于“明显推进”这个术语过于含糊其辞和模棱两可，缺乏实际指导性和实践操作性。在这种模糊性指导意见的导向下，各级地方政府对推进基本公共服务均等化也缺乏统一认识和一致步调。因此，很多地方政府并没有为该地区制定实现基本公共服务均等化的战略部署和时间明细表，导致各地方政府在贯彻落实均等化进程中缺乏统一部署和阶段性目标。据笔者所知，在全国率先编制基本公共服务均等化战略步骤的省份是广东省，广东省人民政府于2009年12月份印发了《广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009-2020年）》，《纲要》提出：到2020年，全省基本建成覆盖城乡、功能完善、分布合理、管理有效、水平适度的基本公共服务体系，实现城乡、区域和不同社会群体间基本公共服务制度的统一、标准的一致和水平的均衡，全省居民平等享有公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障等基本公共服务[11]。此外，理论界探讨战略步骤的现有研究成果也十分少。迄今为止，真正阐述战略步骤的学术论文只有两篇，一篇是丁元竹研究员发表的《促进我国基本公共服务均等化的战略思想和基本对策》（载于《经济研究参考》2008年第48期），另一篇是项继权教授发表的《我国基本公共服务均等化的战略选择》（载于《社会主义研究》2009年第1期）。除此之外，笔者并未收集到专门论述战略步骤的研究成果。可以十分肯定地说，如果政府部门要真正贯彻落实基本公共服务均等化，就必须设计一项分阶段、稳步推进的战略部署，这是当前各级党和政府必须迎面直击的、刻不容缓的现实任务。
除此之外，政府部门推进基本公共服务均等化还必须直面第二个不可回避的问题：政府部门必须规划好不同战略部署，大致界定在哪些基本公共服务领域实现何种程度的均等化？这是对基本公共服务均等化的内涵与外延以及实现程度的明确界定，这是实现均等化的前提，是一份行动指南。缺乏这个前提，如同人们缺少人生目标抑或轮船迷失了航海方向。从实践层面来看，《广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009-2020年）》在这方面就做得比较到位。《纲要》将“基础服务类（包括公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通等四项）和基本保障类（包括生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障等四项）”[12]等八项基本公共服务纳入到均等化范围，并为此设计了一份“分步骤”推进的、非常明确的实践流程表：“2009-2011年：大力推进基本公共服务覆盖工作。2012-2014年：重点推动城乡基本公共服务均等化普遍覆盖。2015-2017年：基本实现地区性基本公共服务均等化。2018-2020年，总体实现全省基本公共服务均等化。”[13]从理论层面来看，丁元竹研究员提出的“三步走”中长期发展战略非常富有指导意义。“第一步（2007-2010年）：在确定全国性基本公共服务的范围的基础上，建立基本公共服务国家标准及数据采集和监测体系；建立基本公共服务国家标准和基本公共服务支出随着经济总量增加和财政能力提高的自然增长机制；继续加大对基本公共服务的投入力度，着力解决人民群众最迫切、最需要、最直接的公共服务问题。”[14]客观地说，当前我国基本公共服务均等化尚处于第一阶段，而且还没有制定国家标准，也没有完成数据采集与检测体系的任务。“第二步（2011-2020年）：在建立基本公共服务支出随着经济总量增加和财政能力提高的自然增长机制的基础上，加大政府行政体制改革力度，完善政府间关系，继续推进城镇化进程和消除城乡体制分割。第三步（2021-2030年）：在实现地方财政能力均等、基本实现城镇化、大大缩小城乡体制分割的前提下，实现基本公共服务不受空间限制的人人可及。”[15]
（三）设计基本公共服务均等化的战略内容
除了锻造战略思维以及规划战略部署之外，还必须设计好各项战略内容。一般而言，公共服务体制向前演进的速度是渐进缓慢的，而且公共服务体制存在很强的路径依赖和制度惯性，这就意味着需要修改、甚至需要重构基本公共服务体制的DNA[16]战略。从根本上说，政府是推进基本公共服务均等化的责任主体，为此，对政府在均等化供给过程中的内容与角色进行战略设计，是一项意义重大且迫在眉睫的大事。源于政府再造大师奥斯本（Osborne）等人提出的“政府再造五项战略”的启发，笔者认为，政府部门应该在均等化过程中合理而明确地设计好“核心战略、民本战略、协同战略、后果战略和文化战略”等五项基本公共服务体制的DNA战略。
1.基本公共服务均等化的核心战略
基本公共服务体制DNA的第一项战略是核心战略，因为核心战略确定了政府部门的核心职能——公共服务职能，确定了政府服务部门与服务人员的目标，确定了服务部门与服务人员在均等化过程中的角色定位。虽然，自党的十六大以来，党和国家逐步提出了“社会主义和谐社会”以及“服务型政府”等建设目标，不断重视政府公共服务职能；但是，从管理模式的整体水平状况来看，我国仍然属于“管制型”行政管理模式，“管制型”模式主要存在以下弊端：“管制抑制经济绩效；管制产生延误与繁文缛节；管制产生不胜任问题；管制产生腐败；管制程序失去控制；缺乏管制绩效标准。”[17]在“管制型”模式下，政府服务部门扮演着基本公共服务职能的管制机关，服务人员扮演着基本公共服务供给的管制人员。可见，政府服务部门与服务人员的角色定位未能与“服务型政府”治理理念下的“服务者”角色相匹配，造成了基本公共服务均等化过程中提供主体的角色错位和角色异化。为此，在推进基本公共服务均等化的过程中，政府服务部门与服务人员必须十分清醒地认识到自己的核心任务是“服务”，而非“管制”，他们恪守自身角色应该像“新公共服务”理论的代表性人物登哈特（Denhardt）夫妇所倡导的那样：“公务员日益重要的角色就是要帮助公民表达并满足他们共同的利益需求，而不是试图通过控制或掌舵使社会朝着新的方向发展。”[18]
2.基本公共服务均等化的民本战略
在“统治型”或“管制型”管理模式下，逐步滋生了“官僚本位”和“政府本位”的服务观念。这两种扭曲的公共服务观念导致政府部门输出的基本公共服务呈现“强制服务、单一服务、随意服务、不平等服务”[19]等弊端。受西方新公共管理改革的影响，国内有些学者将政府服务对象定位为“顾客”，建议我国政府服务部门与服务人员树立“顾客导向”的服务理念。事实上，“顾客导向”理念具有特定的适用领域和消费群体，不适合移植到基本公共服务均等化领域，笔者曾撰文专门论述了将“顾客导向”理念导入基本公共服务领域的“潜在隐患”[20]。这说明我国要重新塑造政府基本公共服务对象的观念，要将“以人为本”理念上升到战略层面，并将其视为贯穿于“基本公共服务均等化”始终的一项重要战略。政府部门和服务人员要树立“民大于天”的服务理念，要深刻意识到自己只是受公民委托并保护他们合法利益的代理者，为民众提供保质保量的基本公共服务是政府部门及其服务人员的天职，是其存在的合法性前提。他们在提供服务的过程中，既不能以高高在上的“恩赐者”自居，更不能向公民索要回报，政府部门与服务人员应该做到：“何时提供、怎样提供和提供什么样的服务等要根据公民的服务需求来决定，而不是政府想什么时候提供服务，就什么时候提供服务，想提供什么样的服务，就提供什么样的服务。”[21]
3.基本公共服务均等化的协同战略
基本公共服务均等化是一项相当复杂的系统化工程。从内涵与外延来看，基本公共服务均等化的范围主要包括“基本民生性”、“公共事业性”、“公益基础性”和“公共安全性”等四类基本公共服务类型；从涉及的服务主体来看，既包括具体生产和提供基本公共服务的服务主体，还包括教育、卫生、民政、社保、财务、审计等多个行政主管部门与行政监督部门。在这张牵涉多个服务主体以及多项服务内容的复杂网络体系中，必须理顺好彼此之间的职权职责，在此基础之上进行相互协调并开展有效合作，共同完成基本公共服务职能。就我国现状而言，由于实施双重领导的行政管理体制，各职能机构之间的“部门主义”比较严重，相互之间的协同合作意识不强，部门之间沟通不畅和执行不力的情况时候发生，在一定程度上印证了：“不同政府部门纵向与横向之间的分裂状态使得相互之间缺乏持续有效的公共服务合作模式。”[22]英国、美国、加拿大等发达国家践履的整体政府公共服务供给模式的有益经验告诉我们，没有服务部门之间的相互协同以及积极合作，就不可能为公民提供充足而高质量的公共服务。这说明，如果政府部门要有效推进基本公共服务均等化，所有服务主体在供给过程中必须培育一种基于共同有效合作的协同战略。
4.基本公共服务均等化的后果战略
后果战略的缺失是导致基本公共服务非均等化的一个重要原因。当前我国基本公共服务均等化的工作重心集中在如何提高覆盖率这个层面，主要处于服务输出阶段，国家并未完全将基本公共服务均等化的推进程度纳入到政府绩效考核体系中来，也未曾真正出台有关基本公共服务均等化的绩效考核指标体系，所以没有对此开展考核也是意料之中。因此，如想让“均等化”落到实处，通过制定统一的绩效考核体系并将其纳入到基本公共服务的业绩考核中来，从而建立一种与部门或领导政绩挂钩的后果战略，这是一条行之有效的办法。奥斯本（Osborne）等人通过研究发现，“成就感、认可、挑战性、兴趣、责任感、晋升、工资和福利”[23]等等，都是建立后果战略的七种激励因素。他们还告诫政府服务部门与服务人员，在实施后果战略中应该吸取以下教训：“不要低估心理激励的力量；在个人激励的同时，进行团体激励，扩大激励的影响力；正、负激发手段同时并用，但要精心选择并命中目标；财政激励必须以客观的绩效测定而不是以管理者的主观评价为依据。”[24]
5.基本公共服务均等化的文化战略
文化战略是指与政府服务部门或服务人员的价值观、信任、期望值、行为态度等有关的战略。上述四种战略都会直接或间接地影响政府部门的文化战略，一旦上述战略发展变化，文化战略也会随之发生改变。一般而言，文化变迁的过程十分缓慢，很多时候旧文化会固化成组织推动改革的阻力。所以，很多已经启动了上述四项战略的组织最终都会深思熟虑地开展一场修改文化战略的运动。因为，良好的组织文化一旦形成，其力量是不可估量的，正如有学者所言：“当组织文化的力量足够强大时，管理者甚至无需利用权威就可以控制员工的行为，因为组织文化中所包含的规范、习俗、意识形态、道德制裁和禁忌等能够帮助他们实现这一点。”[25]因此，我国未来应该构建一种与“基本公共服务均等化”紧密关联的文化战略，“让管理的核心职能回归服务，让服务成为一种流行文化，因为政府根本使命在于满足社会的公共需求，政府应该竭尽所能地为社会公众提供高品质的公共物品。”[26]奥斯本（Osborne）等人认为，政府部门可以使用三种途径来再造文化战略，“即塑造组织的习惯、心灵和心智。通过让人们尝试新的经历形成新习惯。通过转换人们的情感承诺来强化这些新行为。并通过建立对未来的共同愿景和关于‘组织何去何从’及‘如何达成组织目标’等新的心智模式来支持这种新的心理契约。”[27]
二、统筹兼顾政府职能结构的同步发展
推进基本公共服务均等化，除了要重塑基本公共服务体制的发展战略之外，妥善处理政府“宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理”这四大职能之间的比例结构，将公共服务职能置于与其他三项职能等同的战略高度，以期实现政府职能结构的同步协调发展，这也是创新当前我国基本公共服务体制的重要举措之一。说到底，基本公共服务均等化最直接的手段就是财力均等化，而我国GDP这块蛋糕是一个定量，如何对政府职能结构做出相对合理的划分，如何配置各种职能建设的财政投入，这是一个非常棘手的问题，也是一份艰难选择，这是引导我国经济政治体制改革的指挥棒。党的十一届三中全会抛弃了“以阶级斗争为纲”的政治路线，提出了“以经济建设为中心”的战略决策，将党和国家的工作重心转移到了社会主义现代化建设上面。借助改革开放和社会主义市场经济的两道东风，在“效率优先、兼顾公平”分配方针的强劲助推之下，我国经济社会发展取得了非比寻常的骄人成就；但是，这也逐步加剧了区域之间、群体之间的贫富差距；再加上建国以来我国长期践行的“城乡二元”发展格局，最终催生了区域、城乡以及群体之间的贫富差距。相差悬殊的贫富差距，导致人们对基本公共服务的消费能力和购买能力同样存在明显的异质性，这也是世界各国纷纷推行基本公共服务均等化的深层次原因，我国也不例外。换句话说，如果我国不及时妥善协调好经济职能与公共服务职能之间的相互比重，势必会导致基本公共服务领域产生更加明显的非均等化。
上升到行政价值层面，政府职能结构失衡是政府“以经济建设为中心”的发展模式在价值观领域的一种弊端，是过于追逐经济效率的结果，说明政府在经济建设过程中没能正确处理好追求经济效率与促进社会公平正义之间的关系。若要扭转当前我国经济偏向型的政府职能重心，明确价值定位、调整职能结构以及调适政绩观念等三条改革途径是实现政府经济职能与公共服务职能同步协调发展的有效策略。
（一）均等化取向下政府价值取向的合理定位
政府价值取向是指政府主体在行使公共权力、管理国家事务以及社会公共事务过程中的价值追求，它决定着政府的行为取向。有学者指出：“公共行政价值是公共行政的灵魂和旨归，可以说公共行政价值是与公共行政活动相伴而生的，一定的公共行政活动总是追求和体现着一定的公共行政价值。在某种意义上，公共行政价值的转换标志着不同的公共行政范式。”[28]在我国社会主义现代化建设过程中，效率与公平这两大价值取向一直是学术界和实践者争论的重点和难点，同时也是制约我国市场经济体制向纵深发展的焦点。在传统计划经济体制时代，我国曾一度深受公平与效率这对矛盾张力的困扰；改革开放初期，“效率优先，兼顾公平”方针很明显偏向了效率取向；十六大以来，党和国家先后提出了“科学发展观”、“和谐社会”和“服务型政府”等执政理念，这说明政府价值取向在一定程度上又回归到公平取向。但总体来说，当前人们对效率与公平这两大价值取向还存在或多或少的认识偏差，尚未跳出“非此即彼”的认识误区。事实上，效率与公平是一种辩证关系，它们之间既矛盾又统一，且两者之间互为前提。结合我国国情，笔者认为，在基本公共服务均等化供给过程之中，我国政府应该超越效率与公平之间“泾渭分明”的两维认识误区，把“民主”这项核心价值纳入到政府服务的价值范畴，从而将政府价值取向合理定位为“民主、效率、公平”。
1.恪守基本公共服务均等化供给的民主维度
所谓基本公共服务均等化供给的民主维度，是指政府部门在推行基本公共服务均等化的过程中一定要有“换位”思维，力求政府提供的基本公共服务具有代表性、回应性以及责任性的最大化。也就是说，政府部门必须能够真正代表民众的所思所想，并对公众的基本公共服务需求作出及时、快速的回应，而且能够以一种最负责任的方式去满足民众的服务需求。这是宪政主义对我国政府机构合法性地位的框定。我国宪法第2条明确规定：“中华人民共和国一切权力属于人民”。可见，人民才是国家权力的主人，政府及其公权力的产生来源于人民的同意、让渡与授予，这是产生国家机构的合法性依据。人民授权给政府之后，政府部门有责任和义务向人民提供必要的、用来维续生存和发展的基本公共服务，否则将违背人民授权的本意，从而失去人民的支持，最终导致政府机构丧失存在的合法性基础。所以说，恪守基本公共服务均等化的代表性、回应性以及责任性，是政府义不容辞、责无旁贷的份内职责，如同张成福教授所言：“公共行政在本质上是以民主宪政为基石，强调追求人民主权、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值的。”[29]因此，如何代表民众的基本公共服务意愿，如何回应民众的服务需求，以及如何有责任地进行有效供给，是当前我国政府核心价值取向之一，因为，“公众需要是行政体系运转的轴心，公众的权利或利益高于政府自身的利益扩张和利益满足，强调以伦理、民主、政治互动、公民参与以回应性等观念为基础的制度设计……”[30]
2.恪守基本公共服务均等化供给的效率维度
毫无疑问，实现基本公共服务均等化离不开国家综合财力，而一国财力又与该国的经济发展水平与发展程度有着最为直接和密切的关系。笔者主观地将经济领域划分为两个“泾渭分明”的过程：一是创造国家财富；二是分配国家财富。在创造财富过程，要想将经济总量这个盘子做大做强，坚持“效率优先”的发展方针是行之有效的，因为只有将经济“蛋糕”总量做到最大，民众才有可能、才有机会分得更多的“蛋糕”。而在分配国家财富过程，则应当坚守公平正义原则。当前国内对效率与公平的认识并没有跳出“二元价值观”取向，其主要源于学界将“初次分配”纳入到了创造国家财富的过程，因为牵涉到“初次分配”，所以认为要力求公平。事实上，效率有其特定的内涵，并且有其特殊的适用领域。国外研究成果表明，效率可以分为“机械性效率”和“社会性效率”两种类型。所谓“机械性效率”是指能够用具体数字来表示的投入与产出之比，亦即“生产效率”或“技术效率”。而“社会性效率”是指政府在考量“投入、产出、成本、技术、是否经济”等“机械性效率”组成要素的同时，应该更加强调效率必须与公共利益、平等自由、个人价值等社会价值观念目标结合起来才有意义。诚如美国著名行政学家沃尔多（Waldo）所言：“效率观念只有置于其所维护的价值体系中才具有效用和意义，亦即真正的效率乃是建立在公平基础之上的效率——社会效率。”[31]沃尔多还专门提出了社会价值体系的“目标层级结构”，主张按照社会价值体系将行政目标分成不同等级层次，依次由高到低进行排列，以此作为行政决策的基准。
3.恪守基本公共服务均等化供给的公平维度
在恪守“民主”和“效率”这两项价值观的同时，政府还应肩负促进“社会公平正义”这项重要的价值观。当前不少学者认为公平是人类天生的基本原则和权利，社会公平正义是经济社会诸领域应该遵循的基本依据，他们认为当前在初次分配领域并没有完全遵循以“劳动贡献或生产贡献”为分配尺度的初次分配原则，导致非公平正义的初次分配加剧了社会再分配的难度，从而导致更加严重的贫富分化情况。笔者仍然强调上述观点：在“做蛋糕”的阶段注重效率；在“分蛋糕”的阶段注重公平，而不论在初次分配还是再分配阶段。当前我国政府价值观的根本目标在于实现公平与效率之间的最大平衡，不论是用效率去抑制公平，还是用公平去冲击效率，这都是不足取的。“在公平与效率的问题上，政府要保证公平基础上的效率，把公平作为效率的前提，避免社会畸形发展。同时，也需要在效率的前提下实现公平，没有效率的公平必然会导致社会发展停滞，会陷入一种平均主义的状态之中。”[32]在“效率优先”导向下，如果企业、公司或个体盈利了，如果所有就业人员都能够共享企业或雇主的经济利润，那么这些从业人员的经济收入将会得到极大提高，他们的公共服务购买力和消费能力也将随之提高，这无形之中就缓解了基本公共服务均等化的压力。但事实恰恰相反，我国很多民营企业、公司和个体户在雇佣过程中并没有真正遵照《劳动法》、《合同法》以及其它相关法律法规的规定，很多组织或个体并没有为员工兑现“五险一金”等福利条件，将风险成本转嫁给员工身上。加之我国在再分配阶段过于注重经济建设投入，导致公共服务的辐射力相对有限，从而使得均等化工程任重道远。
（二）均等化取向下政府职能结构的适度调整
总体看来，我国仍然属于经济建设型政府，我国政府在职能结构上偏向于经济职能建设。我国目前政府支出主要包括经济建设支出、行政管理支出和社会文教支出。笔者根据《2007中国统计年鉴》的相关数据，专门整理了“1997-2006年按功能性质分类的国家财政支出表”。从经济建设经费来看，虽然经济建设的经费支出在逐年稳步递减，从1997年的39.5%下降到2006年的26.6%，但是，与世界其他国家、特别是发达国家相比，这个比例还是处于一个比较高的水平。从社会文教费来看，2006年社会文教费支出基本上停留在1997年的比例水平，十年间一直保持在26%-27%之间。从行政管理费来看，行政管理费支出一直保持逐年增加的态势，分别由1997年的14.7%提高到了2006年的18.7%。仅经济建设与行政管理这两项支出的费用，一直保持在国家财政支出的45%-55%之间，1997年为54.2%，2006年为45.3%。仅有前面的数据，可能大家都不以为然。笔者选取中美两国2003年国家财政投入比例，以此说明我国政府职能结构偏离了（基本）公共服务职能。2003年我国经济建设与行政管理两面支出就占据了当年财政收入的49%，而在美国，这两项支出在2003年仅占美国当年财政支出的17%，我国是美国的2.9倍。相反，我国教育、社保、医疗卫生等核心公共服务的财政支出仅占25%，而美国竟然高达75%，美国反而是我国的3倍。由此可见，我国政府确实偏向了经济建设职能。强化政府公共服务职能、特别是基本公共服务职能，是未来我国政府职能改革的必然转向。
1.明确基本公共服务均等化的大体范畴
当前，对“哪些基本公共服务应该实现均等化以及应该均等化到什么程度”，学界与府界并没有达成普遍共识，这成为制约我国重塑基本公共服务体制的一大障碍。笔者认为，常修泽与刘尚希两位研究员对基本公共服务均等化范畴的界定比较具有代表性。常修泽认为，基本公共服务均等化应该把握“适度”和“适中”两个重要原则。他认为，在横向幅度上要适度，均等化的范围不宜过宽，但也不能过窄。在此基础上，他将“一是保障人类的基本生存权（或生存的基本需要），如基本就业保障、基本养老保障、基本生活保障、基本住房保障等；二是满足基本尊严（或体面）和基本能力的需要，如教育和文化服务；三是满足基本健康的需要，如健康保障等”[33]纳入均等化范围。他还认为，在纵向层次上，在均等化的标准要“适中”。也就是说，基本公共服务均等化到什么程度？这应该在尽可能体现人文关怀的前提下与本国经济发展程度结合起来，首先必须“尽力而为”，同时也应该“量力而行”。刘尚希研究员则认为，纳入均等化的基本公共服务必须符合以下两个标准：“一是从消费需求的层次看，与低层次消费需要有直接关联的即为基本公共服务。层次低的就是基本的，类似于马斯洛解释人的基本需求，吃饱、生存是最基本的需求，除此之外，安全、穿衣等也是基本需求。二是从消费需求的同质性看，人们无差异消费需求属于基本公共服务。如对食品和药品的消费，无论是穷人还是富人都要求保证质量安全，尽可能减少对健康带来的危害。”[34]在此基础上，他认为“义务教育、公共卫生、基本医疗、社会保障、就业指导和培训、社会治安以及食品药品安全”[35]等应该纳入基本公共服务均等化的范围。两位学者的真知灼见在很大程度上明确地道出了当前我国基本公共服务均等化的恰当范围。
2.理顺基本公共服务均等化的优次顺序
由于基本公共服务所涵盖的种类比较繁多，所以，需要均等化的项目也比较多。如果我国政府有足够的财政能力并能够在短期内全面实现均等化的话，这是皆大欢喜的结果。但事实上，当前我国并没有如此厚实的财政能力，均等化是一个渐进的、长期的过程，绝非“一蹴而就”就能实现。在此过程中，正确理顺基本公共服务均等化的优次顺序，则成为一项十分重要的大事。为此，充分而准确地收集城乡居民关于基本公共服务优次消费意愿，则成为对均等化项目进行排序的前提条件。学者马智贤于2006年就“武汉居民对社会问题的关注程度”开展了调研，研究结论表明，武汉居民关注程度由高到低的基本公共服务依次为“医疗服务、公共安全和秩序、教育费、房价上涨、食品质量和安全、就业和失业、社会保障”[36]。朱玉春等人对陕西关中地区24个乡镇农民公共服务的投资意愿进行了调查，研究发现，农民对农村公共服务投资意愿从高到低依次为“农村基础教育、灌溉设施、饮水设施、医疗卫生保健服务、农村文化娱乐、农村道路、农业科技和技术培训服务”[37]，等等。俞雅乖通过宁波市鄞州区的调查发现，“义务教育、医疗卫生、社会保障、基础设施、科教文化、环境保护、农村金融、公共安全”[38]是当地城乡居民依次最为关注的基本公共服务。笔者作为一名普通民众，强烈意识到基本公共服务均等化的优次秩序依次为：病有所医（基本医疗保险）、老有所养（基本养老保险）、学有所教（义务教育）、住有所居（住房保障）和劳有所得（公共就业服务）。
3.增加基本公共服务均等化的财政投入
适度调整政府职能结构最直接、最有效的办法就是增加基本公共服务均等化项目的财政投入。一般而言，基本公共服务供给包括投入（亦即提供或生产）和产出（亦即让大众受益）两个先后阶段。在投入阶段，增加基本公共服务财政投入的积极作用表现最为显著。国家作为公共资金的提供者，可以通过财政拨款直接为地方政府提供相应的财政资金，使地方政府具备推进基本公共服务的财政能力均等化，这些财政资金不管是用来缓解城乡差距、区域差距还是群体差距，都能起到立竿见影的效果。如果各级政府将基本公共服务资金投向于城乡之间或区域之间基础设施建设的话，也可以有效地改善城乡之间和区域之间的差距，但无法有效消除群体之间的差距，因为硬件建设具有典型的非排他性和非竞争性等特征，它可以造福于所有的富人和穷人，并不能单纯改善贫困人群的处境与地位。这个时候，基本公共服务财政资金的积极作用并不明显。总体来说，增加基本公共服务领域的财政资金是必须的，是实现均等化的必要条件，但不是充分条件。换句话说，地方政府即便具备了基本公共服务财政能力的均等化，并不表示地方政府就一定能够实现均等化，这就牵涉到政府所输出的基本公共服务是否正是民众所需要的服务。如果不是民众所需要的服务，政府输出的越多，浪费的公共财政资金也就越多，民众的受益程度和受益范围也就越小。所以，这就牵涉到对基本公共服务财政支出的绩效评估和考核问题，也就是对政府基本公共服务均等化效果的考核评估问题。
（三）均等化取向下政府政绩观念的理性调适
对于政府或政府领导人而言，政治因素是影响它们或他们的重要驱动力之一。具体到基本公共服务领域，那就是，以“经济增长”为硬指标的政绩考核制度，导致地方政府将主要精力投入于GDP和财政收入的增长，将中央财政支付转移资金过多地用于经济建设，在客观上忽视了对基本公共服务的投入，从而弱化了基本公共服务的供给能力。因此，要适度调整当前政府经济职能的比重，必须转变“以经济增长为导向”的政绩考核体系，逐步建立“以基本公共服务均等化为导向”的多元综合政绩考核体系。在这个转变过程中，政府服务部门及其服务人员应该恪守以下几种全新的政绩观念：
1.恪守“以公共利益为导向”的政绩观
“以经济增长为导向”的政绩观在一定程度上侵蚀了民众的公共利益，政府部门或领导者更多地以私利的发展动机迎合上级部门的政绩考核。事实上，公民有一种基于共同利益基础之上的公共利益，这种利益“决不仅仅是所有私人利益的加总，也不是消去私人利益的各种加号和减号之后剩下的和。尽管公共利益并没有与私人利益完全分离，而且它源于具有许多私人利益的公民，但它是从私人利益内部和私人利益之间产生并且离开和超越了私人利益的某种有特色的东西，它可以使人类所能实现的某些最高抱负和最深切的信仰成为政府工作的焦点。”[39]放置公共服务领域，推行基本公共服务均等化就是当前我国民众最为重要的公共利益之一。这些公共利益得不到保障的话，将直接影响他们的生存权、发展权以及健康权。
因此，我国政府应该恪守“以公共利益为导向”的政绩观，摈弃“以经济增长为导向”的政绩观，将公共利益的执政观内化为指导自身管理实践的行动指南，帮助公民明确表达公共利益是政府存在的根本理由之一，正如罗森布鲁姆（Rosen－bloom）等人所言：“政府有义务增进社会的公共利益……，公共行政面临的核心问题在于，确保公共行政管理者能够代表并回应民众利益。”[40]不仅如此，政府还应该在帮助公民实现公共利益的过程中扮演着重要角色，弗雷德里克森（Frederickson）指出：“当无论公民的自我利益还是公务员的自我利益侵蚀了公共利益的时候，通过政府来寻求自我利益的做法必定受到抵制。公共行政人员不仅要促进对自我利益的追求，而且还要不断地努力与民选的代表和公民一起去发现和明确地表达一种大众的利益或者共同的利益并且要促使政府去追求那种利益。”[41]
2.恪守“以公共责任为导向”的政绩观
“以经济增长为导向”的政绩观说明我国政府将责任重心偏向于效率维度。由于上级部门可以通过内部控制与外部控制，使得下级部门必须对上级部门承担政治责任。因此，上级部门出台的经济增长考核指标，也就成为下级政府追逐经济建设的指挥棒。这种“对上负责”的方式使得下级部门无形中忽略了“对下”——即对民众负责的重要性和必要性，从而导致对“公共责任”负责的链条缺失。在迷失“公共责任”的情况下，政府部门很有可能在经济建设中谋取部门利益和私人利益，正如萨姆苏尔.海奎所言：“公共官僚机构的标志就是它为了其政策和行动而对公众负有的责任。如果不实现这样的责任，那么公共官僚机构就失去了其公共性的身份，就放弃了它的公共合法性，并且可能会使自己颓废到迷信到私人利益的自我追求。”[42]为此，我国应该尽快建立“以公共责任为导向”的政绩观，而绝不仅仅只关注“惟上不惟下”的政治责任。如同登哈特夫妇所言：“公务员应该关注的不仅仅是市场，他们还应该关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。”[43]当然，尽快建立“以公共责任为导向”的政绩观，还基于另外一层考虑，当前我国各级政府在基本公共服务均等化供给过程中分别扮演着服务提供者与服务生产者的不同角色，往往是中央与省级政府出钱、给政策，而下级政府及其事业单位直接提供均等化的基本公共服务。也就是说，形成了供给责任与供给行为之间“两层皮”的脱节现象。在当前我国尚未构建完善的监督约束制度的背景下，地方政策能否真正执行上级政策精神，能否切切实实地推进基本公共服务均等化，这里面存在很大的弹性空间。为此，从自律层面出发，地方政府应该恪守“以公共责任为导向”的政绩观。因为，“责任是任何治理过程的基础。治理过程的有效性取决于官方人士如何对自己履行宪法职责和法律职责的方式负责……因此，处于民主政体根基上的正是对公共责任的要求。”[44]
三、规范政府间基本公共服务的职责分工
我国政府间基本公共服务职责分工体系的错位与缺位是造成当前我国基本公共服务非均等化现象的主要原因之一。一方面表现为中央与地方政府之间的基本公共服务职责分工不明确，财权与事权不匹配，中央事权层层下放，而财权却层层上收，导致中央政府与地方政府间财力形成了十分突出的“倒挂”现象，造成地方政府在基本公共服务领域的财政投入明显不足。另一方面表现为地方政府之间的基本公共服务职责不明确，导致基层政府和市县级政府十分有限的财权与其承担大量的基本公共服务事权不匹配，导致这些低层级政府基本公共服务供给能力弱化。有学者认为：“就现状来看，我国目前各级政府间事权、财权不明晰，存在着中央与地方事权错位、省级以下各级地方政府之间事权错位、事权层层下移、财力层层集中等方面的问题。”[45]为此，妥善处理中央政府与地方政府之间以及各级地方政府相互之间的基本公共服务职责分工，在清晰界定各级政府财权与事权的基础上，明确各级政府之间的财政收入与支出责任，并通过规范化的财政转移支付制度，促使中央政府与地方政府之间、地方政府相互之间形成事权、财权与基本公共服务均等化相匹配的责任分工体系。
（一）明确政府间基本公共服务的职责分工
对政府间公共服务、特别是基本公共服务的职责进行合理而明确的分工，并在此基础之上确定相匹配的财权，一直是各国政治体制改革与行政体制改革的重点与难点，因为，“在诸如农业、住房、医疗保健等领域，许多项目的责任并不是明确分配给某一级政府的，其责任事实上是由中央、地区和地方政府共同承担的。”[46]我国虽然历经了多轮改革，但政府间公共服务职责分工仍存在诸多不尽人意之处，在一定程度上源于政府间基本公共服务职责没有进行合理而明确的分工。目前，不同学科从不同角度为划分政府之间的公共服务职责提供了很多有益的理论依据和参照标准。但是，笔者认为，在具体适用不同理论依据的过程中，需要通盘考虑，只有“在地方分权的基础上，保持必要的中央控制”[47]的宏观政治背景下，方能实现政府之间基本公共服务职责分工的帕累托最优。总体来看，受益原则和效率原则、溢出原则和公平原则、法制化原则等理论依据，可以成为我国进行政府间基本公共服务职责分工的有益指导。
1.依据受益原则与效率原则进行分工
受益原则与效率原则是进行政府间基本公共服务职责分工的首要原则。通过这两项原则，大致可以区分哪些是全国性基本公共服务，哪些是地方性基本公共服务，哪些是跨区域的基本公共服务，在此基础上，初步确定中央政府与地方各级政府之间的基本公共服务职责。一般而言，全国性的基本公共服务主要包括国防、外交、邮政、铁路、航空、国家级公路、天气预报、国家自然资源保护等。这些基本公共服务的受益范围是全国性的，其服务水平在全国也是大致一样的，由全国人民共同使用并且共同分担成本，这类基本公共服务由中央政府统一提供和集中管理最为有效，一般应该纳入到中央政府的服务职责范围。地方性的基本公共服务主要包括地方性的公共设施建设、公共交通、治安服务、垃圾收集与处理、污水处理、供水供电供气、消防等。这类基本公共服务的受益范围与成本分担体现明显的地方性和内部化，由地方政府供给更为有效，更能满足辖区内居民的需求意愿，一般纳入到地方政府服务的职责范围。跨区域的基本公共服务主要包括教育、社会保障、医疗卫生、环境保护等，这类公共服务的受益范围通常超越了一定的行政区域，其成本分担在技术上也难以测量，应该由中央政府与地方政府通力合作、协同供给，方能保障其有效、公平和公正，因此，一般由中央与地方政府共同承担服务责任。
2.依据溢出原则与公平原则进行分工
溢出原则与公平原则也是进行政府间基本公共服务职责分工的重要原则，其主要是针对跨区域性基本公共服务而言。通过这两项原则，可以区分中央政府和地方政府联合供给的基本公共服务中哪些公共服务具有更加明显的外部效应性，或者具备更加明显的收入再分配性质，或者其容易导致政治上与宏观经济上的不稳定状况，进而依此确定中央政府和省级政府介入下级政府公共服务领域的范围与程度。“一般而言，溢出效应、收入再分配和需要维护稳定的程度越强，中央政府介入程度也越高，承担的责任也越大，反之亦然。”[48]在政府间公共服务职责分工中，中央政府通常负责给这类公共服务制定相关政策，并提供相应的服务资金，主演扮演着“服务提供者”职能；而地方政府则主要负责贯彻落实中央政府制定的相应政策制度，从而构成了一种中央政府与地方政府分工合作、联合供给的政府间基本公共服务体制。诸如义务教育、医疗保险和社会保障等基本公共服务就是政府间联合供给的基本公共服务。但是，有一点我们还是应该明确，中央与地方政府间供给体制还存在两者介入范围和介入程度的问题。由于上述几种基本公共服务的外溢效应与收入再分配性质相当明显，因此，在均等化过程中，中央政府应该责无旁贷地担待更大的责任，通过财政转移支付制度有效履行收入再分配职责，这样才能够保证这些基本公共服务实现均等化目标，从而真正体现公平正义原则。
3.依据法制化原则进行分工
法制化原则是进行政府间基本公共服务职责分工最直接、最明确的又一重要原则，也是推进基本公共服务均等化最直接的操作依据。根据西方发达国家的实践经验，有些国家在《宪法》和基本法律规范中明确了公民在全国范围内享有均等化的公共服务，如德国的《德意志联邦共和国基本法》、加拿大的《宪法》以及美国的《国会预算法案》、《平衡预算法》和《联邦政府对州和地方政府的财政资助法案》。而这恰恰是我国进行政府间基本公共服务职责分工的一块软肋，当前我国还没有制定有关基本公共服务均等化的专项法律法规，更多地是依靠党和国家的政策方针得以推动，缺乏一套全国统一的均等化标准以及操作指南，使得基本公共服务区域之间、城乡之间以及群体之间呈现出极大的非均等化状况。当前最为紧迫的任务之一就是专门制定用于调整和规范政府间公共服务关系的基本法律，以法律条文明确界定各级政府之间公共服务、特别是基本公共服务的职责分工，将政府间公共服务职责纳入到法制化的管理轨道上来，迫使各级政府各自依法履行自身的职责和义务。
（二）夯实政府间基本公共服务的供给能力
在对政府间基本公共服务职责进行合理划分之后，接下来的紧要任务就是要求各级政府转变政府职能，践行服务型政府建设，强化政府公共服务职能，从而夯实政府间基本公共服务供给能力。夯实基本公共服务供给能力的重要途径就是调整国家财政支出结构和比例，建立公共服务型财政，促使政府财政淡出市场机制可以发挥重要作用的领域，并且减少竞争性经济建设项目投资以及行政管理支出，增强中央政府的基本公共服务支出比重；促使各级政府财政支出主要用于提供义务教育、基本医疗卫生、基本养老保险、公共就业服务等社会民众迫切需求的基本公共服务，从而为强化公共服务职能提供坚实的财政保障。为此，应该通过提高中央政府基本公共服务职能的财政支出比重以及提升各级地方政府基本公共服务供给能力等两条途径夯实政府间基本公共服务均等化的供给能力。
1.提高中央政府基本公共服务的财政支出比重
教育（特别是义务教育）、医疗卫生、社会保障等，是与社会民众息息相关的、同时也是目前人民最关切的三大基本公共服务。由于这些基本公共服务具有非常明显的外溢效应以及收入再分配性质，因此，客观上要求中央政府在供给过程中发挥更加重要的主导作用，承担较大的公共财政支出责任。虽然，国际上对于中央政府投入基本公共服务领域的财政支出比重没有一个统一标准，但通过与世界上其他国家相比较，我国中央政府在基本公共服务领域的财政投入比重确实非常低。国际货币基金组织通过《政府财政统计年鉴1997》对世界上其他国家政府基本公共服务的财政投入比重作了统计。笔者以此为参照系，与2009年我国中央政府基本公共服务财政投入比重进行比较，以供学者甄别其巨大差距。
从1995年发达国家中央政府横向支出结构的比重来看，以教育、医疗卫生、社会保障和福利等三项基本公共服务为例，“美国中央政府支出比重分别是1.94%、21.87%、28.25%，德国分别为0.54%、18.89%、50.03%，法国分别是7.0%、21.71%、38.83%。”[49]而2010年我国中央人民政府在教育、医疗卫生、社会保障与就业这三项基本公共服务的财政投入分别为3.72%、0.42%、2.98%。由此可见，除了教育支出与发达国家差距不是很明显之外（事实上，中央政府对义务教育阶段的财政投入比重不大，因为我国教育经费投入主要集中在高中、大学和研究生三个阶段，所以导致整体比重提高），中央政府在医疗卫生与社会保障和福利这两项基本公共服务的投入比重与发达国家存在着非常大的差距。另外，从中央政府纵向财政支出比重来看，国外发达国家在教育、医疗卫生、社会保障与福利等三项基本公共服务的平均财政支出分别占全国同类财政总支出的43.85%、62.25%、85.87%。[50]而2009年我国中央政府的同类财政支出分别仅为5.44%、1.59%、5.97%。[51]
由此可见，与国外发达国家相比，除教育之外，我国中央政府不管是在横向还是纵向财政支出结构上，对上述中的两项基本公共服务的财政投入都是明显不足的。因此，我国应该在横向与纵向两个层面加大中央政府对基本公共服务的财政支出比重，从而保障均等化能够顺利推进。
2.提升地方政府基本公共服务供给能力
首先，应该充分发挥省级政府在基本公共服务均等化供给过程中的积极作用。笔者在上一节论述了中央政府在基本公共服务领域的财政投入明显不足，意味着落实基本公共服务均等化的财政重担就落在地方政府肩上。由于许多乡、县、甚至是地级市的财政资金有限，导致省级政府在事实上真正肩负起了推进基本公共服务均等化的重担。因此，省级政府应该在平衡和协调辖区内地区间、城乡间以及群体间基本公共服务供给过程中扮演更加积极的角色，发挥更重要的作用，承担更大的财政支出责任。省级政府可以通过制定省内统一的基本公共服务均等化最低标准，然后通过提供各种补助、财政支付转移资金、一般性拨款等多种措施途径，促使公共资源倾斜于欠发达县市或弱势群体，从而缩减城乡间、区域间、群体间的基本公共服务差距，逐步最终实现基本公共服务均等化。
其次，有效提升县乡政府基本公共服务供给能力。县级和乡级政府直接给农村和基层民众提供基本公共服务，它们面临着人口多、任务重、覆盖广等各种艰巨任务。有研究表明：“在我国的县乡镇政府，它们提供了大部分重要的公共服务，包括70%的教育和55%-60%的医疗卫生支出；市和县级市则提供了100%的失业保险、社会保障和福利支出。”[52]如果没有提供基本公共服务均等化所具备的充足财政能力，根本无法完成均等化职责。事实上，当前很多县乡财政都是“吃饭财政”，只能“保运转”、“保工资”，根本没有财政能力提供基本公共服务均等化。因此，采取各种有效措施提高县乡政府的财政能力，是保证它们推进基本公共服务均等化的必然前提。一般而言，可以采取以下有效措施。第一，省级政府对辖区内各县乡政府的基本公共服务职责进行比较明确的界定，并根据事权与财权相匹配的原则，确定它们的财力配置，并通过合理的财政转移支付制度解决它们的资金困难，这是最直接和最有效的方式。第二，对于那些经济比较发达的县乡，可以通过给予它们更多的税率自主权、税收权、融资权等经济手段，以解决财政资金难题。
（三）健全政府间基本公共服务的财政制度
公共财政资金是促使各级政府推进基本公共服务均等化的基本手段，因此，建立和完善政府间基本公共服务的财政制度，就显得尤为关键。“实践证明，如果没有一个制度化的约束，公共服务支出并不能随经济增长和财政收入的增长而实现同步增长。”[53]如果不能对基本公共服务的财政收支进行制度化规范，势必导致基本公共服务均等化过程软弱无力，从而最终无法实现均等化目标。为此，当前我国应该通过适度改革现有分税制、逐步取消税收返还制度以及健全财政支付转移制等三条途径，以此构建一种能够确保提供基本公共服务均等化所需财政资金的财政制度。
1.适度改革现有分税制财政制度
分税制财政制度的改革重点是对国家财政收入结构进行重大调整，其直接目的就是为了提高中央财政在全国财政收入中的比重。根据国家统计局2010年公布的数据，2005-2009年，中央财政收入分别占当年全国财政总收入的52.3%、52.8%、54.1%、53.3%、52.4%。由此可见，我国现有分税制导致税权高度集中于中央政府，而并没有为地方政府提供实质意义上的财政分权与自主权。正如有学者所言：“中国的分税制并不是一种严格意义上的财政分权，而实际上是一种中央对地方的授权。是否授权，授予多大的权，何时收回授权或者改变授权等，完全掌握在中央政府手中。”[54]最终导致中央与地方政府之间形成一种非均衡的财政收入局面。为此，当前我国应该通过以下两个层面改革现有分税制。其一，制定专门的法律用于规范中央与地方政府之间的财政关系。许多奇博士认为：“我国实行分税制财政体制”入宪[55]。建议全国人大启动修宪程序，通过宪法赋予地方政府必要的税收立法权或相应的规章制度制定权，允许地方政府因地制宜地开辟地方税种、拓宽税源，在促进地方政府获取更多基本公共服务资金的同时，规范其财政管理体制。使改革后的分税制能够得到宪法的确认和保障。其二，在合理划分税权的基础上，进一步划分中央税和地方税的税种体系或调整中央与地方政府之间的共享税比例，并通过“营业税由税基分享转变为税基共享、比例分成；资源税由税基分享转变为比例分成；证券交易税由共享税转变为中央税；城市维护建设税宜由附加式共享税改为地方税”[56]等多种途径充实地方政府的财政收入，从而提升它们提供基本公共服务的能力。
2.逐步取消“税收返还”和体制补助
税收返还和体制补助是我国自1994年推行分税制以来所采用的两种常见的财政转移支付方式。其中“税收返还”是我国分税制改革一项非常重要的内容，它作为一项过渡性措施，在1994年分税制财政体制改革以及后续的分税制改革过程中发挥着较大作用。不论是1994年的“增值税、消费税”两税返还，抑或2002年的“所得税”返还，还是2009年的“成品油价格和税费改革”返还，其返还的直接原因在于基于中央与地方税收权力归属划分而导致地方政府财政收入的减少。中央政府为了顺利推进分税制改革，就上述几种税种，采取全国统一的增长率，将地方上划的财政收入再以支付转移的方式返还给各级地方政府。结果，经济发达、财力富裕的地方政府缴税越多，获得的税收返还也就越多；反之，贫穷的地方政府得到的税收返还也就越少。这无形之中导致了地区间财政收入分配的非均等化效应，加剧了地区间财力差距，扭曲了转移支付的本质目的。这是导致地区间基本公共服务非均等化的最直接原因。除此之外，体制补助的属性和政策目标随着时间的推移也越来越不明确，其财政均衡化的效果也逐步减弱，恰如有学者直言：“原体制补助与上解虽符合均等化目标，但是为解决分税制改革以前的历史遗留问题，分配方法源自分税制改革前，均等化功能较弱。”[57]为此，我国应该逐步取消“税收返还”和体制补助，将其纳入到一般性政府转移支付的框架范围内。笔者认为，当前中央政府应该将税收返还作为公共财政转移支付的其中一部分，并结合一般性转移支付中的均等化支付转移，促使中央政府起到纵向财政保障与横向财力调整的双向功能。甚至还可以借鉴日本的有益经验，日本为了激励地方政府的财政努力，将一定数量的财源留存在地方，不计入地方政府的基准财政收入额；同时还赋予地方政府一定的法外征税与超额征税的自主权，将地方税收尽可能与地方激励有效地结合起来，使得地方政府税收达到最大化。
3.健全财政转移支付资金的分配方式
自分税制以来，我国确定了各级政府财政收入的税种，通过建立中央税与地方税以及中央与地方共享税，比较明确地界定了各级政府的财政收入来源。但是，我国一直没有对各级政府间的财政支出范围、责任、标准等方面进行明确划分，从而使得国家在测算各级政府的财政资金标准支出中缺少了相应的法律制度依据，导致中央政府与地方政府在支出方面存在较多的混淆与错位。在此情况之下，我国主要以“标准收支差额计算”为测算方式，通过一般性转移支付来分配公共财政资金分配，其合理性与科学性就大打折扣。除此之外，加上全国收集的统计数据和相关资料往往不全，地区间经济发展水平迥异，导致基本公共服务成本千差万别。中央政府在不能完全掌握全国各省市、自治区真实情况的背景下，测算的标准收支差额显然就存在很大的误差。根据国际经验，一般性转移支付资金主要有两种测算公式：“一种是以标准财力为依据进行测算，低于平均财力的省份可以得到财政补助；另一种是按照标准财力与标准支出的差额为依据进行测算，当标准财力不能满足标准支出时，可以得到财政补助。”[58]由于一般性转移支付有助于贯彻落实基本公共服务均等化，因此，通过运用“标准支出的差额”与“计算标准财力”这两种方式来测算一般性转移支付资金的分配方式，能够比较准确反映地方政府在提供辖区内基本公共服务的财力状况，并且能够突出各地政府的特点，有效地分配好财政补助资金。根据我国现实国情，笔者认为，目前我国比较适合借鉴加拿大的资金分配公式，通过制定“人均标准财力”来配置一般性财政转移支付资金。中央政府对那些低于人均标准财力的省份通过转移支付制度进行财政补贴。
四、建立健全配套的行政管理制度
毫无疑问，构建全国一体化的基本公共服务体制是目前我国推进基本公共服务均等化的根本前提，同时也是摆在党和国家面前最为严峻的现实难题。虽然近几年党和国家十分重视改善民生问题，先后将农村居民、城镇自由职业者和失业者纳入到了基本医疗保险制度和基本养老保险制度的范围内，也在全国范围内实现了免费义务教育，此举在一定程度上确实改善了弱势人群的生存条件，起到了相当重要的积极意义。但是，当前我国提供的包括义务教育、基本医疗保险、基本医疗保险等在内的基本公共服务，还远远没能实现均等化目标，离真正意义上的均等化还有很大差距。可以说，当前党和国家在基本公共服务领域的上述举措只是未来实现均等化的起点，而非终点，均等化道路势必艰难曲折、困难重重。若想构建一体化的基本公共服务体制，必须通过建立健全配套的行政管理制度才能有效贯彻落实，没有配套的、健全完备的行政管理制度对基本公共服务体制进行固化和制度化，再好的基本公共服务体制也只能是“空中楼阁”，顶多昙花一现。如同传统“城乡二元”基本公共服务体制借助户籍管理和财政管理来固化就业、教育、社保、医保等公共服务制度一样，重塑新的基本公共服务体制也需要借助诸多配套的行政管理制度来破除和打破传统基本公共服务体制，并在“破旧立新”的基础之上重构一种全新的基本公共服务体制。本文遵循循序渐进和稳步推进的改革原则，主张现阶段应该建立健全以下配套的行政管理制度。
（一）逐步建立城乡一元化的户籍管理制度
户籍管理制度是指国家户籍管理机关对辖区内人口进行登记、立户以及分类编制的管理制度。根据国际经验，实施户籍管理制度的主要功能在于对辖区内人口进行身份确认与人口统计，为政府部门进行社会管制提供依据。然而，我国户籍管理制度的功能远远不止于此，它在识别居民身份和严格限制属地居民自由流动的同时，还与教育、医疗、社会保障、就业等社会福利强行挂钩，“据了解，目前与户籍挂钩的权利和福利还有20多项，涉及政治权利、就业权利、教育权利、社会保障、计划生育等各方面。”[59]从而在农村与城市形成了两种截然不同的“城乡二元”户籍管理制度。这种户籍管理制度导致城乡居民只能无奈选择完全不同的社会福利与基本公共服务，这是导致城乡之间基本公共服务非均等化的罪魁祸首。因此，若要推进基本公共服务均等化，必须通过如下路径改革现有户籍管理制度，真正建立城乡一元化的户籍管理制度。
1.逐步建立城乡一元化的户籍登记制度
改革现有户籍管理制度，首先就要取消当前通用的“非农户口”与“农业户口”的分类登记方式，逐步建立城乡一元化的户籍登记管理制度，实现城乡居民在户籍登记方式上的统一，消除他们在身份标签上的差异。如果做到了这一点，至少可以保障居住在农村的居民有权利享受城市里相对比较完备的公共基础设施。实际上，早在2008年，浙江、云南、山东、陕西等省份就开始积极推行和探索这一措施。浙江省嘉兴市于2008年10月1日开始按照居民所在的居住地登记户口，并将全市范围内的城乡居民统一登记注册“居民户口”，在户口薄上不再标注“非农业户口”和“农业户口”，在“户别”栏统一登记填写为“家庭户”或是“集体户”。这在形式上取消了城乡差别，在登记方式上实现了户籍管理制度的起点平等，为户籍制度回归到管理功能创造了有利条件。
但我们也应该理性地认识到，我国长期践行“城乡二元”户籍管理的制度惯性在短期内无法消除，城市与农村的二元社会结构仍将在很长时间内继续影响着不同地域内居民的生存发展环境和条件。因此，建立城乡一元化的户籍登记制度肯定不能在短期内完全扭转户籍制度的“非管理”功能。有学者认为，改革现有户籍制度可以遵循“户改先行、配套跟进、量力而行、逐步到位”的思路[60]。具体做法是，先通过统一的户籍登记制度取消城乡二元社会结构的身份标签，以这种新的户籍制度对原有户籍管理制度承载的其余社会福利功能形成“倒逼”机制，促使户籍制度本身剥离除“人口管理”和社会管理之外的福利待遇功能，从这个角度来说，以城乡一元化户籍登记的户籍管理制度只是实现均等化的充分条件之一，而非充要条件。关键还是要围绕一元化户籍登记制度出台相应的户口迁移以及与基本公共服务均等化的配套行政管理制度。笔者认为，嘉兴市、济南市以及宝鸡市等地方的户籍登记制度对启动全国户籍制度改革具有较强的借鉴意义，各省市应该因地制宜地根据实际情况在一定范围内推行，然后逐步扩大，最后在全国范围内统一实施一元化的户籍登记制度。
2.逐步降低城市户口的“准入”门槛
由于当前我国的户籍制度与公共服务和社会福利进行了紧密挂钩，因此，即便在全国范围内实施一元化户籍登记制度，也不能短时间内打破城市与农村的藩篱，农村居民向城市自由迁移的门槛依然很高。由于我国实行“分税制”财政收入制度和“分灶吃饭”财政体制，导致很多地方政府在吸纳外来人口“入市”的时候主要考量其对本地社会经济发展的贡献。对于中小城市和城镇而言，很多地方政府为了激活房地产产业，大都采取鼓励外来人口通过购买本地房产的方式解决他们的户籍问题，这是地方政府增加财政收入、进行利益扩散的一种重要手段。当地政府将解决城市户口与购房直接挂钩，因而，“入市”门槛相对较低。然而，在北京、上海、广州等大城市，“入市”门槛相当之高。外来人口即便在当地买房了，也不能直接转为城市户口，若想在这些大城市“入市”，还必须满足很多苛刻的附加条件。只有那些“产出大于投入”的高层次技术人才或是能够直接给当地缴纳大量税收的企业老板，才会比较顺利地加入当地户籍。
总体看来，虽然当前我国户籍制度有所松动；但是，不管是大、中、小城市，那些买不起商品房的外来人口也就丧失了加入城市户口的资格与条件。我国学者王清认为，目前我国城市户籍制度是一种“利益扩散和利益剥离”[61]的制度变迁过程。亦即一方面地方政府积极吸引众多外来人口为当地经济社会发展做贡献，使其增加财政收入，实现利益扩散；另一方面又从“经济人”角色出发，抛弃本该承担让外来人口共享经济社会发展成果的分配责任。诚然，各地政府在设置“准入”门槛的时候，既应该考虑当地经济社会发展的需求，也应该考虑当地的社会资源和自然资源的承载能力。但是它们也有责任为想迁入该城市的不同人群提供同等对待的机会。所以，各地政府应该通盘考虑本地区经济与社会的可持续发展，因地制宜地健全和完善城市户籍“准入”标准的制度建设，为不同类别的外来人口提供平等的加入城市户口的公平机会。
（二）逐步健全群体间社会福利的配套制度
如上所述，实行城乡之间一元化的户籍登记制度只是推进基本公共服务均等化的重要条件。从理论上来讲，如果在全国范围内满足了这个条件，城市居民与农村居民的身份标识就达到了统一。这为农村人口与外省市人口在城乡之间和区域之间自由流动创造了比较便利的条件。而在实践运行中则不然，即便满足了这个条件，各地政府也会在城乡之间和地区之间“划区而治”，而且尽可能在实际操作中设置各种不利门槛用以阻碍和限制外地人口和农村人口流向当地城市，造成“实然”与“应然”之间的切割。更为关键的是，当前我国只能在局部范围内推行一元化户籍登记制度，要在全国范围内全部实现这项目标还需要较长时间。因此，在短期内将户籍制度与公共产品和基本公共服务作彻底“脱钩”是不现实的。逐步健全和落实不同群体间的社会福利配套制度是解决群体间与城乡间基本公共服务均等化的又一重要视角。
1.本地农村人口社会福利的配套制度设想
由于公共就业、义务教育、社会保障等基本公共服务具有显著的跨区域、外溢性等特点，按照政府间基本公共服务责任分工原则，这些基本公共服务理应由省级政府与中央政府联合供给。其中，省级政府与中央政府分别承担了“一主一辅”服务职责，省级政府承担了主要的服务职责，中央政府承担着辅助的服务职责。中央政府和省级政府通过公共服务财政资金转移支付方式给各级地方政府拨款，并责令各级地方政府提供上述基本公共服务。笔者认为，既然这些基本公共服务大部分由省级政府统筹，那么只要属于省政府管辖范围内的居民（不论是城市居民还是农村居民），都应该享受全省统一的、低标准的、均等化的基本公共服务。省级政府可以通过财政支付转移的方式对那些在城市务工的农村居民进行财政补贴。
本着这种改革设想，笔者认为，地方政府应该逐步健全完善农村人口与城市人口之间的公共就业服务、义务教育、社会保障等基本公共服务配套制度。就公共就业服务而言，地方政府应该制定相关的就业扶持政策，尽可能消除农村居民与城市居民在就业资格与就业政策上的差别，保障省级政府辖区内的居民具有公平等同的就业权利。在义务教育方面，各地方政府也应该调整教育资源和经费配置的方式，至少应该确保城乡义务教育资源和资金的均衡化；如有可能，义务教育资源和资金尽可能向农村倾斜。如果仅仅做到均衡化配置，以前造成的非均等化现状始终无法消除，意味着非均等化现象还将长期延续。就基本医疗保险、基本养老保险、失业保险、最低生活保障等社会保障制度而言，省级政府应该出台全省范围内统一的标准和制度，失业保险与最低生活保障可以允许城市和农村的标准存在差别，因为城乡居民的生活成本标准不同，所以他们的补助标准也应该允许存在一定程度的差异。
2.外来人口[62]社会福利的配套制度设想
外来人口是各级地方政府推行配套社会福利制度的主要顾虑和最大负担。虽然很多地方政府积极鼓励和吸纳外来劳动力到当地就业和创业，为当地经济社会发展做贡献，推动当地经济总量增长。但是，很多地方政府并不情愿将公共财政资源通过社会福利方式分配给他们，不愿意让外来人口共享当地改革发展成果。究其原因，主要源于这些社会福利的资源成本需要当地政府来承担，他们本着注重产出、忽视投入的理念，导致这些地方政府抛弃了应有的公共服务责任。所以，笔者认为，“治标必须治本”，要想为外来人口提供配套的社会福利待遇，必须通过中央财政补贴或支付转移的方式，改变以往按户口所在省份进行补贴的办法，取之以按外来人口的工作所在地进行补贴。一旦打破基本公共服务资金由地方政府统筹的闸门，采取专门由中央政府进行支付转移的补贴方式，为外来人口提供与本地居民均等化的基本公共服务，将变得容易很多。
本着这一改革设想，地方政府应该逐步健全完善非本地人口与本地人口之间的公共就业服务、义务教育、社会保障等基本公共服务配套制度。就公共就业服务而言，地方政府应该建立健全外来人口的就业政策，并根据外来人口在当地的居住资格和居住年限，消除外来人口在就业资格上与城市人口的差别，并赋予外来人口享有与当地城市人口同等的就业扶持政策。在义务教育方面，地方政府可以根据外来人口的居住资格以及社保参保年限，有针对性地消除他们的子女在义务教育方面的差别，甚至赋予他们的子女与城市学龄儿童同等的就近上学的权利。广东省相关文件规定，外来人口在广东省内办理了居住证，并依法纳税和参加社保5年以上，其子女可以享受就近入学的权利。就基本医疗保险和基本养老保险两项制度而言，地方政府在确认外来人口居住资格的前提下，中央政府通过一般性财政支付转移方式，将外来人口的基本公共服务资金划拨到外来人口就业所在地的政府相关机构。而在失业保险方面，地方政府可以根据外来人口的居住资格情况，允许他们参加失业保险，享受与城市人口一样的参保权利。而在最低生活保障方面，地方政府可以针对不同外来人口的居住年限，制定不同的生活保障标准，让他们也有条件享受该项权利。
（三）逐步实现基本公共服务的制度衔接
事实上，当前我国除了户籍制度和相关的配套行政管理制度不健全不完善之外，现有的基本公共服务制度之间存在较大的差异性，其衔接性不强。因此，逐步理顺和完善相关的基本公共服务制度，并在此基础上实现相互之间的制度衔接，也是当前基本公共服务体制建设的重要任务之一。
1.逐步实现劳动保障一体化的制度街接
很显然，公共就业服务是基本公共服务均等化的一项重要内容。但是这项基本公共服务主要由居民户籍所在地的政府部门负责供给，具有很强的地域性。这种独具地域性的服务供给模式已经成为居民接受职业技能培训以及进行就业失业登记的主要障碍。由于城市里很多外来人口的文化程度不高、职业技能单一，一旦原就业单位不景气，就要面临重新就业的困境。如果他们要到新的行业或岗位上再就业，很有可能需要进行新的职业技能培训。但很多地方政府并没有将这部分外来人口纳入到当地职业技能培训的服务范围，导致他们无法与当地居民一样享受当地政府提供的公共就业服务培训。此外，由于全国各地对失业人口登记管理的方式方法不尽相同，也缺乏支撑在全国范围内进行统一规划登记的技术平台，导致没能在全国范围内建立统一的人力资源市场，从而造成劳动力信息与就业信息的“孤岛”，极大地制约了全国劳动保障一体化的建设。因此，未来我国应该积极强化全国一体化的劳动保障制度建设，并逐步实现制度衔接。最终形成劳动力可以就近参加职业技能培训，可以随时进行就业失业登记，可以随时获取各种就业信息的一体化劳动保障制度。
2.逐步实现社会保障一体化的制度衔接
由于各地政府社会保障的参保标准和报销标准不尽相同，导致区域之间、城乡之间社会保障制度存在较大差异，在制度衔接上也存在很大难度。同时，社会保障制度也具有很强的地域性，导致社会保障制度在地区间不能互认互通，如果居民从一个地区迁徙到另一个地方，社会保障制度的衔接将成为一个很大的问题。以基本医疗保险为例，如果某人在户籍所在地办理了基本医疗保险业务，而自己在其他地区就业或创业的话，他必须回到参保所在地报销相关医疗费用，而不能在工作所在地报销费用，这无形中给居民增加了参保成本，也浪费了参保人的时间和财力。
而且在具体操作上，我国基本医疗保险分为城镇职工医保、城镇居民医疗以及新农合等三大模式，不同的医保模式由不同的政府部门分管，城镇职工医疗保险由人事劳动部门分管，城镇居民医疗保险由民政部门分管，而新型农村医疗保险则由卫生部门分管。三种模式在参保标准、缴纳年限以及结算时间都不完全一样；除此之外，不同基本医疗保险模式采用不同的管理软件，导致三种模式之间缺乏有效衔接。为此，未来我国要推进基本公共服务均等化，逐步实现社会保障制度一体化的制度衔接，也是一件必须解决的现实操作问题。
五、本章小结
本章的主要内容旨在阐述如何构建“一体化”的基本公共服务体制，这种体制是对我国传统基本公共服务体制的扬弃与超越。建立“一体化”基本公共服务体制的首要任务就是要在全国范围内制定基本公共服务均等化的发展战略；在高屋建瓴的发展战略指导下，通过统筹协调好政府经济职能与公共服务职能之间的比例关系，切实提升公共服务职能在政府职能结构中的比重；并且通过合理划分各级政府之间的公共服务责任，匹配各级政府之间的财权与事权，促使各级政府能够尽心尽责地履行其公共服务职责。除此之外，建立健全诸如户籍制度、财政管理制度以及其余配套行政管理制度，也是构建全新的“一体化”基本公共服务体制的题中之义。
注释
[1]王伟同.公共服务绩效优化与民生改善机制研究——模型构建与绩效分析［M］.大连：东北财经大学出版社，2011.43.
[2]匡贤明，夏锋，何冬妮.加快建立社会主义公共服务体制［A］.中国（海南）改革发展研究院.聚焦中国公共服务体制［C］.北京：中国经济出版社，2006.10-16.
[3]常修泽.我国现阶段的基本公共服务均等化［A］.中国（海南）改革发展研究院.中国基本公共服务建设路线图［C］.北京：世界知识出版社，2010.166-177.
[4]常修泽.我国现阶段的基本公共服务均等化［A］.中国（海南）改革发展研究院.中国基本公共服务建设路线图［C］.北京：世界知识出版社，2010.166-177.
[5]中国共产党第十七届中央委员会第五次全体会议公报［EB/OL］.人民网，2010-10-18.http：//cpc.people.com.cn/GB/64093/67507/12984434.html.
[6]［美］保罗.罗.C.纳特，罗伯特.W.巴可夫.公共和第三部门组织的战略管理：领导手册［M］.陈振明等译校.北京：中国人民大学出版社，2001.48.
[7]Barry Bozeman and Jeffrey D.Straussman, Public Management Strategies［M］.San Francis－co：Jossey－Bass Publishers，1990.29-30.
[8]［加］加里斯.摩根.驾驭变革的浪潮——开发动荡时代的管理潜能［M］.刘霞译校.北京：中国人民大学出版社，2002.1.
[9]［美］保罗.C.纳特，罗伯特.W.巴可夫.公共和第三部门组织的战略管理：领导手册［M］.陈振明等译校.北京：中国人民大学出版社，2001.48.
[10]中国（海南）改革发展研究院课题组.基本公共服务体制变迁与制度创新——惠及13亿人的基本公共服务［J］.财贸经济，2009（2）:22-29.
[11]广东省人民政府.广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009-2020年）［EB/OL］.ht－tp：//zwgk.gd.gov.cn/006939748/200912/t20091214＿11575.html.
[12]广东省人民政府.广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009-2020年）［EB/OL］.ht－tp：//zwgk.gd.gov.cn/006939748/200912/t20091214＿11575.html.
[13]广东省人民政府.广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009-2020年）［EB/OL］.ht－tp：//zwgk.gd.gov.cn/006939748/200912/t20091214＿11575.htm1.
[14]丁元竹.促进我国基本公共服务均等化的战略思路和基本对策［J］.经济研究参考，2008（48）:11-12.
[15]丁元竹.促进我国基本公共服务均等化的战略思路和基本对策［J］.经济研究参考，2008（48）:11-12.
[16]DNA的本意指决定有机体的性质和状态的编码指令，本文喻指决定基本公共服务体制的根本性因素.
[17]［美］戴维.H.罗森布鲁姆，罗伯特.S.克拉夫丘克.公共行政学：管理、政治和法律的途径［M］.张成福等译校.北京：中国人民大学出版社，2002.439-456.
[18]［美］珍妮特.V.丹哈特，罗伯特.B.丹哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵［M］.丁煌译.北京：中国人民大学出版社，2004.134.
[19]井敏.放弃“政府本位”树立“公民本位”的服务观［N］.学习时报，2010-4-26（B6）.
[20]曾保根.基本公共服务导入顾客理念的隐患及其超越［J］.湖北行政学院学报，2011（5）:92-96.
[21]井敏.放弃“政府本位”树立“公民本位”的服务观［N］.学习时报，2010-4-26（B6）.
[22]陈铮.“合作政府”：英国行政改革的新走向［J］.东南学术，2002（5）:30-35.
[23]［美］戴维.奥斯本，彼得.普拉斯特里克.摒弃官僚制：政府再造的五项战略［M］.谭功荣，刘霞译.北京：中国人民大学出版社，2002.148.
[24]［美］戴维.奥斯本，彼得.普拉斯特里克.摒弃官僚制：政府再造的五项战略［M］.谭功荣，刘霞译.北京：中国人民大学出版社，2002.148-152.
[25]Ott.J.Steven.The Organizational Cultural Perspective［ M］.Belmont，CA：Wadsworth，1989.121.
[26]William Plowden.What Prospects for the Civil Service［J］.Public Administration，1985，（4）:393-414.
[27]［美］戴维.奥斯本，彼得.普拉斯特里克.摒弃官僚制：政府再造的五项战略［M］.谭功荣，刘霞译.北京：中国人民大学出版社，2002.45.
[28]张富.公共行政价值论：意义、现状及可能［J］.中山大学学报（社会科学版），2006（3）:84-88.
[29]张成福.公共行政的管理主义：反思与批判［J］.中国人民大学学报，2000（1）:15-21.
[30]Frederickson and Marini.New Public Administration, in J.M.Shafritz（Ed）, international Encyclopedia of Public Administration and Policy, West view Press，1998.1801-1805.
[31]转引自丁煌.寻求公平与效率的协调与统一——评现代西方新公共行政学的价值追求［J］.中国行政管理，1998（12）:81-84.
[32]曾保根.西方公共行政的价值演变及其本土化启示［J］.韶关学院学报，2009（1）:81-84.
[33]常修泽，王小广.基本公共服务均等化与中央地方关系［A］.中国（海南）改革发展研究院.基本公共服务与中国人类发展［C］.北京：中国经济出版社，2010.330-357.
[34]刘尚希.基本公共服务均等化：现实要求与政策路径［J］.浙江经济，2007（13）:24-27.
[35]刘尚希，杨元杰，张询.基本公共服务均等化与公共财政制度［A］.中国（海南）改革发展研究院.基本公共服务与中国人类发展［C］.北京：中国经济出版社，2010.356-386.
[36]马智贤.中国民众的信任与基本公共服务供给［A］.中国（海南）改革发展研究院.民生之路：惠及13亿人的基本公共服务［C］.北京：中国经济出版社，2008.425-436.
[37]朱玉春，唐娟莉.农民对农村公共服务投资的意愿分析——基于陕西关中地区24个乡镇102个村的调查［J］.华东经济管理，2009（8）:55-60.
[38]俞雅乖.农民需求、优先序、表达机制与城乡基本公共服务均等化［J］.浙江学刊，2009（1）:217-220.
[39]Appleby, Pual.Morality and Administration in Democratic Government［M］.Baton Rouge: Louisana State University Press，1950.34-35.
[40]［美］戴维.H.罗森布鲁姆，罗伯特.S.克拉夫丘克.公共行政学：管理、政治和法律的途径［M］.张成福等译校.北京：中国人民大学出版社，2002.9.
[41]Frederickson, H.George.Toward a Theory of the Public for Public Administration［J］.Ad－ministration and society，1991（4）:395-417.
[42]Haque, M.Shamsul.The Emerging Challenges to Bureaucratic Accountability: A Critical Per－spective.In Handbook of Bureaucracy, ed.Ali Farazmand.New York：Marcel Ddkker.1994.265.
[43]［美］珍妮特.V.丹哈特，罗伯特.B.丹哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵［M］.丁煌译.北京：中国人民大学出版社，2004.119.
[44]Dwivedi, O.P.Ethics and Values of Public Responsibility and Accountability［J］.Interna－tional Journal of Administrative Sciences，1985（1）:61-66.
[45]林家彬.农村公共服务的财源与公共财政体制问题探讨［A］.中国（海南）改革发展研究院.中国基本公共服务建设路线图［C］.北京：世界知识出版社，2010.277.
[46]［美］罗伯特.D.帕特南.让民主运转起来［M］.王列，赖海榕译.南昌：江西人民出版社2001.51.
[47]沈荣华.政府间公共服务职责分工［M］.北京：国家行政学院出版社，2007.52.
[48]沈荣华.政府间公共服务职责分工［M］.北京：国家行政学院出版社，2007.53.
[49]注：政府间公共服务职责分工［M］.北京：国家行政学院出版社，2007.123.
[50]注：政府间公共服务职责分工［M］.北京：国家行政学院出版社，2007.123.
[51]注：相关数据是笔者根据中国统计局公布的《中国统计年鉴2010》整理而成。
[52]丁菊红.中国转型中的财政分权与公共品供给激励［M］.北京：经济科学出版社，2010.148.
[53]迟福林.建立公共服务体制与政府转型［A］.中国（海南）改革发展研究院.聚焦中国公共服务体制［C］.北京：中国经济出版社，2006.24-27.
[54]刘剑文，熊伟.税法基础理论［M］.北京：北京大学出版社，2004.47.
[55]许多奇.我国分税制改革之宪政反思与前瞻［J］.法商研究，2011（5）:74-82.
[56]徐博.我国共享税与分税制改革初探［J］.财会月刊，2011（9）:44-46.
[57]汤学兵，张启春.中国政府间转移支付制度的完善——基于区域基本公共服务均等化目标［J］.江海学刊，2011（2）:97-103.
[58]王鹏，杜婕.我国政府间财政转移支付制度存在的问题及对策［J］.经济纵横，2011（2）:118-121.
[59]王列军.户籍制度改革的经验教训和下一步改革的总体思路［J］.江苏社会科学，2010（2）:59-65.
[60]张静.城市地区户籍制度改革及其路径思考［J］.中国行政管理，2009（8）:58-62.
[61]王清.地方财政视角下的制度变迁路径分析［J］.武汉大学学报（哲学社会科学版），2011（5）:90-97.
[62]注：这里所指的外来人口专指外省流向某一省市的外来务工人员，不包括省级行政单位辖区内的流动人口。虽然基本公共服务非均等化直观表现为区域之间、城乡之间和群体之间，事实上，主要还是表现为人与人之间的非均等化。
