（第一节）改革开放以来中国农村土地制度的演变
一、农村土地制度变革历程
“文化大革命”结束后，中国经济开始发生转变。特别是党的十一届三中全会以后，改革开放开始成为中国经济发展的主旋律。经济改革始于农村，核心就是土地政策。以人民公社“三级所有，队为基础”的经营制度全面解体，新的以“包产到户、包干到户”为标志的家庭经营体制确立。20多年以来，中国的农村土地政策发生了历史性的变迁，变迁主要围绕家庭联产承包责任制展开。
（一）1978~1983年：人民公社制度结束和家庭联产承包责任制确立的过渡时期
“文革”结束后，首先就是要稳定土地政策。1978年，中央强调继续和维持1959年以来“三级所有”的体制；1978年12月同时指出，社员自留地是社会主义经济的必要补充部分；经营方式上肯定了“包工到作业组，联系产量计算劳动报酬”的责任制；但仍规定“不许包产到户，不许分田单干”。1979年政策开始放宽，初步肯定了“包产到户”的办法，允许某些副业生产的特殊需要和边远地区、交通不便的单家独户可以包产到户，但仍“不许分田单干”。
1980年春，关于“包产到户”的问题争议比较激烈。同年5月，邓小平同志的正式表态统一了人们的认识，有力地将刚刚兴起的农村土地改革政策向前推进，同年9月，中央文件对联产承包责任制作了肯定。此后，以“包产到户、包干到户”的形式为主的各种生产责任制如燎原之势，迅速推开，到1981年10月，全国农村基本核算单位中，建立各种形式生产责任制的已占97.8%，其中“包产到户”、“包干到户”的占到50%。
1982年元月，中央以一号文件《全国农村工作会议纪》的形式第一次明确了“包产到户”的社会主义性质，突破了传统的“三级所有、队为基础”的体制框框，指出“目前实行的各种责任制，都是社会主义集体经济的生产责任制。”还特别指出，它不同于合作化以前的小私有的个体经济，是社会主义农业经济的组成部分。进一步消除了人们的思想疑虑，促进了“包产到户”的迅速发展。同年12月，修正后的《宪法》明确规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”同时规定恢复原来的乡、镇、村体制。这标志着实行了20多年的人民公社开始解体。
1983年的中央一号文件《当前农村经济政策的若干问题》，从理论上说明了家庭联产承包责任制“是在党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在中国实践中的新发展”，并对家庭承包责任制给与了高度的评价：克服了管理过分集中和平均主义的弊病，继承了合作化的积极成果，坚持了土地等生产资料的公有制和某些统一经营的职能；这种分散经营与统一经营相结合的经营方式具有广泛的适应性，既可以适应当前手工劳动为主的状况和农业生产的特点，又能适应农业现代化的要求。
（二）1984~1991年：稳定和发展时期
中央又连续发出3个“一号文件”，开始关注农村、农业的具体发展问题，农村经济体制改革向纵深发展。家庭联产承包责任制得到稳定，改革全面转入农业产业结构调整和农产品、农业生产资料流通领域，并进行了土地流转的探索和实践。连续5年的中央一号文件都是关于农村政策的，在中国农村改革史上成为专用名词——“五个一号文件”。
1984年，中央文件《关于一九八四年农村工作的通知》强调要继续稳定和完善联产承包责任制，延长土地承包期。为鼓励农民增加对土地的投资，规定土地承包期一般应在15年以上。是年中国粮食产量达到历史性的高峰，标志着家庭联产承包经营制度这一重大改革政策的成功，但也伴随着出现了第一次全国性的“卖粮难”的现象，家庭联产承包经营制度在思想上和实践中出现了波折和动摇。
针对这一现象，中央一方面提出调整农业产业结构，发展多种经营，并取消30年来农副产品统购派购的制度，将农业税由实物税改为现金税；另一方面明确规定，以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为中国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断加以完善。“这种双层经营体制，在统分结合的具体内容和形式上有很大的灵活性，可以容纳不同水平的生产力，具有广泛的适用性和旺盛的生命力。是集体经济的自我完善和发展，决不是解决温饱问题的权宜之计，一定要长期坚持，不能有任何的犹豫和动摇。”针对农业面临的停滞、徘徊和放松倾向，中央强调要进一步摆正农业在国民经济中的地位。1987年在农村改革面临进退两难选择的时候，中央决定建立农村改革试验区，土地制度是主要的试验项目。
1988年4月，第七届全国人大常委会对1982年的《宪法》修正案规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”这一宪法修正，为土地转包从理论走进实践奠定了法律依据，进一步发展了这一阶段土地政策的内涵。
（三）1992~1999年：稳定和深化时期
1992年，邓小平南巡讲话和党的十四大的召开，极大地解放了人们的思想，农村经济发展又进入了一个新高潮。伴随着中国开始社会主义市场经济的探索，传统的农村经济也开始向现代市场经济转变。邓小平南巡讲话对农村土地政策进一步指出：“即使没有新的主意也可以，就是不要变，不要使人们感到政策变了。”稳定和深化家庭承包经营制度成为这一时期农村土地政策的主题。
中央指出，要使家庭承包经营为主的责任制长期稳定，并不断深化，必须将其纳入法制的轨道；依法管理农村承包合同，这是稳定和完善家庭联产承包经营制度的重要保证。1993年4月，八届全国人大再次对《宪法》进行修正，将“家庭承包经营”明确写入《宪法》，使其成为一项基本国家经济制度，从而解决了多年来人们对家庭联产承包经营制度的争论。党中央和国务院进而规定“在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变”，进一步稳定和完善土地承包政策。为了切实稳定家庭联产承包经营制度，中央提出了相应的对策和要求，指出“要通过强化农业承包合同管理等一系列措施，使农村的土地承包关系真正得到稳定和完善”，并对合同严肃性、土地承包期、经营权流转、农民负担和权益等方面做出了规定。
在第一轮土地承包即将到期之前，中央再一次宣布，土地承包期再延长30年不变，提出“大稳定、小调整”；及时向农户颁发土地承包经营权证书；整顿“两田制”，严格控制和管理“机动地”，规定所占耕地总面积的比例一般不超过5%；并对土地使用权的流转制度做出了具体规定。1997年9月，中国共产党十五次全国代表大会报告中对“三农”问题的阐述，为农村土地政策的发展指明了方向。
1998年，“土地承包经营期限为30年”的土地政策上升为法律，稳定承包关系具有了法律的保障。同年10月，中国共产党第十五届三中全会《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》第三次提出坚定不移地贯彻“土地承包期再延长30年”的政策，土地使用权的合理流转，要坚持自愿、有偿的原则依法进行，不得以任何理由强制农户转让；同时也指出，少数确实具备条件的地方，可以在提高农业集约化程度和群众自愿的基础上，发展多种形式的土地适度规模经营。1999年，延长土地承包期的工作已进入收尾阶段，中央对土地延包工作做了进一步的规定，中共中央、国务院《关于做好1999年农村和农业工作的意见》第四次提出承包期延长30年，并且要求承包合同书和土地承包经营权证“一证一书”全部签发到户，实行规范管理，确保农村土地承包关系长期稳定。
（四）2000~现在：完善和法制化时期
2000年，中央《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》指出，要加快农村土地制度法制化建设，长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。此后，农村土地政策的法制化建设进入了快车道。进入新世纪，国家土地管理制度日益强化，各种必要法律法规逐步制订与完善。建立“世界上最严格的土地管理和耕地保护制度”成为中国政府追求的目标。
2002年8月，《中华人民共和国农村土地承包法》公布，明确规定了农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式；国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定，标志着从法律上规定了未来一段时期内农村土地产权政策的基本走向。随之，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（2004年）、《中华人民共和国农业技术推广法》（2004年）、《中华人民共和国农业法》（2004年）、《农村土地承包经营权流转管理办法》（2005年）等一系列相关法律法规公布实施。
2004年~2007年，中央再一次连续四年以“一号文件”的形式发布了有关“三农”问题政策的意见。其中，有关土地相关政策方面的规定指出，加快土地征用制度改革，严格遵守对非农占地的审批权限和审批程序，严格执行土地利用总体规划；严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府土地征用权和征用范围。完善土地征用程序和补偿机制，提高补偿标准，改进分配办法，妥善安置失地农民，提供社会保障；积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法。
2004年以来，中央加大力度调整国民收入分配格局，扎实推进社会主义新农村建设，将农田水利设施建设作为农村基础设施建设的重要内容，建设标准农田；坚决落实最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田，保护农民的土地承包经营权；加强宅基地规划和管理，大力节约村庄建设用地强化。2004年的一号文件要求“各级政府要切实落实最严格的耕地保护制度，积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法”。2005年的一号文件强调“加快推进农村土地征收、征用制度改革”；同时要求“认真落实农村土地承包政策”，“妥善处理土地承包纠纷”，“尊重和保障农户拥有承包地和从事农业生产的权利，尊重和保障外出务工农民的土地承包权和经营自主权”。2006年的一号文件要求进一步探索征地制度改革经验，同时“健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制，有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营”。2007年的一号文件提出“稳定渔民的水域滩涂养殖使用权”，“加快推进农村集体林权制度改革”。2008年的一号文件提出“加快建立土地承包经营权登记制度”，“严禁通过‘以租代征’等方式提供建设用地。城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’。开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的试点……依法规范农民宅基地整理工作”等新内容。
二、我国农村土地制度的缺陷
1978年，党的十一届三中全会做出了改革开放的重大决定，在农村实行家庭联产承包责任制，把集体所有、统一经营的土地制度变革为集体所有、集体经营和家庭承包经营相结合的土地制度。家庭承包经营的土地制度，曾经为农村经济和社会发展带来巨大的动力和成效，然而，随着市场经济的发展和城市化进程的推进，这一制度的缺陷也开始日益暴露，农民收入难以提高，农业发展增长缓慢，直接影响农村社会的稳定，成为当前新农村建设与和谐社会建设的一大制度障碍。
（一）农地产权主体模糊，所有权权能欠缺，使用权不稳定
我国农村土地归集体所有，但具体归哪一级集体所有则又是模糊的，法律规定也是含糊的，产权模糊就使农民本来应该得到的利益没有得到有效的保证或落实不下去，这种所有制是一种人人有份，共同占有的形式，但具体到每个人却又没有明确而又量化的规定，所以农民对土地的所有权是一种间接的、名义的，而非实际的权利，这种制度下农民已不是土地真正的主人；所有权权能具有不完全性，如处分权欠缺，集体无权买卖生地，集体土地只有经国家征用后才能出让、转让，法律不允许集体间相互买卖土地，所以集体所有权是一种由国家控制，但是由集体来承受其控制结果的一种中国农村特有的制度安排，它只是名义上的所有权而已，真正拥有支配权的是国家；农民的使用权是不稳定的，农民的土地长期使用权是政府通过行政手段赋予的，因人口的变动而进行土地调整，这在农村是司空见惯的事，也是为农民所接受的事，这种频繁的土地调整使农民对土地使用权缺乏安全感，难以形成有效的农业投入和积累机制，影响土地的可持续发展，类似因素还有许多，这都成为农民土地使用权无法有效抑制各方随意性行政干预而无法保证收益权的根源。
（二）农地均分的土地细碎化现象突出
主要体现在：第一，非农产业的迅猛发展，使经营超小规模农业的机会成本越来越高；第二，现代农业要求规模效益与家庭分散承包生产经营形式的内在矛盾，土地得不到集中，农业就不能规模化，阻碍了农业劳动生产率和农产品商品率的提高，制约农业的进一步发展；第三，农产品质量安全控制风险较大。农户的小规模生产方式给农产品质量安全的监管带来了很大难度，不利于动植物疫病防治；第四，土地细小化与劳动力剩余矛盾。分散细小化的土地经营使得农业资本投入边际效率递减，农业劳动资源丰富的优势，正在变成活劳动投入成本比例过高的劣势，导致农产品的成本不断上升，降低了农产品的国际竞争力。为了克服上述弊端，让家庭分散承包经营小农式生产与市场更好地衔接，使农民能更好地维护自身的利益，必须进行土地资源的优化配置。党的十七届三中全会提出：“通过按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。这样做，一是有利于提高土地要素配置效率。土地向最能提高利用率、生产率和土地收益的人手里集中，真正做到地尽其力，物尽其用。二是有利于农民变市民，流转土地承包经营权，使农民从经营土地变为支配土地到最后离开土地，减少经营超小规模农业的机会成本，有利于农村人口向城市或小城镇集中，推进城市化建设。三是土地通过流转形成规模经营，与现代农业科技和资本结合，可以大大提高农业劳动生产率和产出效益，增加农民收入。
