四、扶持生态产业发展
如前文所述，扶持生态产业发展，就是政府通过生态补偿的宏观政策给予生态保护区域财政和金融方面的支持，使其能在本区域内发展生态化的环保产业、农业产业和绿色产业。之所以提出发展生态产业的目标，一是基于提供生态服务的区域牺牲了发展高收益产业的机会，如果让其彻底放弃发展经济，既有失公平也不利于由“输血”向“造血”的转变。二是从我国当前的经济发展水平来看，要长期单纯依赖转移支付来实现生态补偿会给财政带来巨大压力。既要维护生态平衡又要考虑政府财力，扶持生态保护区域发展生态产业无疑是最可行的方法。政府扶持生态产业要达到的最终目标是区域内部能够依靠生态产业基本实现自我发展，保证基本公共服务水平的稳步提升。
第四节中国生态补偿的宏观政策体系
一、生态补偿的宏观政策体系
（一）生态补偿的宏观政策体系及内容
生态补偿宏观政策，顾名思义，就是旨在实现生态补偿的宏观政策体系。具体来说，就是为了改善、维护和恢复生态系统的服务功能，调整相关利益者因保护或破坏生态环境活动产生的环境利益及其经济利益分配关系，以内化相关活动产生的外部成本为原则的准则和措施。生态补偿宏观经济政策的实质是通过资源的重新配置，调整和改善自然资源开发利用或生态环境保护领域中的相关生产关系，最终促进自然资源环境以及社会生产力的发展。生态补偿宏观政策的目标主要包括减少生态破坏、生态环境建设、保障基本公共服务均等化和发展生态产业。
从宏观政策的构成来看，细分为生态补偿的财政政策、生态补偿的金融政策和以生态补偿产业政策、收入分配政策、土地政策为代表的其他宏观政策。生态补偿的财政政策和金融政策是宏观政策体系的基本构成部分和主力军。生态补偿的土地政策、收入分配政策和产业政策也是宏观政策体系的构成部分。由于此三类政策的使用大都离不开财政工具和金融工具，因此很多时候三类政策已经隐含在生态补偿的财政政策和金融政策中，无须专门论述。
（二）生态补偿宏观政策体系集中于财政政策和金融政策
第一，各国生态补偿实践集中于财政政策和金融政策。国际生态补偿交易方式大致可以分为四种：财政性补偿、建立信贷补偿额度、国际交易补偿和直接补偿。其中，财政性补偿是国际上最为常用的生态补偿交易方式，它是政府作为生态补偿的主导者，属于生态补偿宏观政策的范畴。主要以环境税或付费的形式向享受生态服务的区域或因生产破坏生态环境的区域收取一定费用，再以转移支付的方式补贴给生态服务提供区域和需要生态修复重建的区域。
根据国外的生态补偿实践，财政性补偿手段非常集中和普遍。就环境税和收费政策，OECD国家大致有375项环境税收和250条环境相关收费：能源税大概150种，机动车税125种，产生废物管理特殊问题的特殊产品约35种，焚烧或填埋15种。OECD各国环境税收入占总税收比重，虽然呈现不同程度下降，但比重仍然较高，在该国税收体系中地位重要。以2007年的数据来看，31个国家中19个国家均高于6，其中土耳其高达14.7%。就转移支付而言，国外政府主要集中于森林、流域、农业、矿产资源开发和生物多样性等领域。在森林生态补偿中，日本、芬兰、奥地利、德国、爱尔兰、墨西哥、澳大利亚、哥斯达黎加等国家虽然具体的操作流程不同、补偿标准不同，但都明确规定对于被破坏的森林，政府要给与经济补偿。流域生态服务补偿本就起源于流域管理，属于政府为主导的公共支付体系。美国政府为了获得改善水质和保护流域的生态服务，对流域内的农场主、奶牛场和林场营业员均提供补偿资金。澳大利亚使用联邦政府的经济补贴来推进各地区的流域治理工作。巴西州税收商品和服务流通所得收入（ICMS）中的5%用于生态补偿。国外农业的生态补偿多是以激励农场主实施休耕和农业生态保护为主，激励手段主要是财政补贴。美国最具代表性的农业生态补偿项目——保护性退耕计划的实质是“由政府购买生态效益、提供补偿资金”。纽约州的《休依特法案》政府出资收购破产农场、组织植树造林，仍然是项目的“买单”者。欧洲生态补偿政策的典型成功案例——英国“北约克摩尔斯农业方案”明确规定国家是生态补偿的主体，并认真确定不同区域的补偿标准。瑞士联邦农业法按照农业的可持续性，规定政府应依次对三种不同层次的农业发展提供资金支持。美国的《联邦政府野生动物恢复决议援助计划》是保护生物多样性的重要补偿项目。该项目的资金以狩猎工具税收为保证，资金的62%用于购买、改善和管理野生动物栖息地。26%的资金用于科学研究与调查。主要是利用电子计算机、无线电收发装置、飞机、卫星等手段，为动物分布、活动、数量、种类变化等提供数据。
第二，其他政策具有作用路径依赖性的特点。作用路径具有依赖性是指，其他宏观政策作为独立的政策类型，却常常要通过财政或金融手段发挥作用，即政策的作用路径对财政金融政策具有依赖性。
以产业政策为例，根据政府干预方式的不同，产业政策可以分为四种类型：直接干预型支持手段、直接干预型限制手段、间接引导型支持手段和间接引导型限制手段。从这四种类型的产业政策使用的政策工具可以看出，在产业政策手段分类中，财政和金融工具使用最多最普遍。归结起来，有以下几种情形：第一，财政资金补贴。政府支持的产业能够享受财政补贴，被限制的产业则规定财政资金不许进入。第二，税收和折旧。政府支持的产业享受免税、减税、加速折旧政策，对外贸易中减免进出口关税、出口退税。被限制的产业则实行高税率，对外贸易中则征收进口、出口高关税。第三，附加费。附加费也是限制产业发展的财政手段之一。第四，信贷调节。支持的产业给予准许贷款、贷款优先权、优惠利率、有利的还贷条件等各种鼓励政策。限制的产业则不予贷款、增加贷款附加条件、高利率和不利的还贷条件。
至于分配政策，在社会主义市场经济条件下，财政本就具有收入分配职能，即指财政通过收入分配机制，重新调整由市场决定的收入分配格局。在市场经济的条件下，财政政策尤其是税收和转移支付具备调节收入分配的各种有利条件。政府利用税收工具介入GDP的分配，也能利用转移支付手段将高收入者的一部分收入再分配给低收入者。具体体现在初次分配和再分配过程：初次分配是在国民经济中的生产部门进行，分配主体是政府、企业和个人。经过初次分配之后，国民收入形成三个部分：政府收入、企业收入和个人收入。政府收入主要表现为财政收入，最重要的来源就是各种形式的税收。初次分配之后继续在整个社会范围内进行分配，即国家的各级政府以社会管理者的身份主要通过财政支出的形式实现。因此，财政分配收入的方式大致归结为直接和间接两种方式。直接方式体现为，政府实行高额累进税率和福利性转移支出，在高收入者和低收入者之间进行收入的再分配，以实现收入公平分配。间接方式表现为，政府通过提供公共产品和服务的方式进行再分配。
土地政策同样离不开财政金融政策。按照土地政策手段发生作用的方式，可分为行政手段、法律手段和经济手段。经济手段主要包含价格、税收、信贷等经济手段，理顺并调节好各种土地关系，指导和约束人们去合理利用土地。其中，税收手段较常使用。税收是各种经济收入的分配和再分配。土地税收是土地利益的分配和再分配。从国家层面上，税收是最直接的利益分配机制和见效最快的调控工具，所以，国外非常重视土地税收制度。我国一些学者也认为，税收改革才是土地政策的根本。
综上所述，无论是从国际生态补偿的实践来看，还是基于宏观政策的理论，生态补偿的宏观政策都集中于财政和金融政策，产业政策、收入分配政策和土地政策对财政金融政策具有作用路径的依赖性。因此，本文研究我国生态补偿宏观政策的着力点就放在我国生态补偿的财政政策和金融政策。
