4.公共物品与出版业规制
公共物品可以说是正外部性的极端情形。在经济学中，公共物品“是指一种提供给某个消费者使用而旁人不必另付代价也可同时得到享用的商品或劳务”，如公共健康与福利项目、教育、道路、研究与开发等，都贴上了公共物品的标签。公共物品具有两个重要特征：“非竞争性（noncompeting）”和“非排他性（non-exclusive）”。非竞争性指对于任一给定的公共物品的产出水平，额外增加一个消费者不会引起产品成本的任何增加。这主要源自公共产品的不可分割性。非排他性指只要某一社会存在公共物品，就不能排斥该社会任何人消费该物品。这是由于在技术上根本无法排斥消费者对它的使用，或者对消费者进行收费的成本过高。
如果由私人提供，就会产生搭便车（free riders）的问题。这两个特点决定了公共物品的供给面临着一系列问题：（1）由于交易费用高，私人企业不存在生产公共物品的动机，如国防。（2）许多公共物品的价格弹性极小，而消费者获得的效用很大，如果由私人部门经营的高交易费用，或者由消费者自行购置的过高成本，就会造成社会资源的不必要浪费，如水利大坝。（3）一些公共物品的提供实际上很难确定具体的受益者，但如果不提供就会造成社会福利的损失，如历史文物保护等。所以，市场本身不能解决公共物品的有效供给，要保证公共物品的充分供应必须依赖政府力量，而进行政府规制是一种可以选择的途径。
作为通过一定媒介传播信息和知识的行业，出版业所提供的出版物产品也是公共物品。在各国的产业划分中，出版业往往被划归到传媒产业、版权产业或者内容产业之中，其出版物产品记载着信息、知识和文化等，常被称为知识产品、信息产品或文化产品等，具有可复制性、可共享的特点，是一种重要的公共物品，可以为全人类所共享。信息、知识和文化是无形的、公共的，不因某人对某一个出版物的占有而失去他人分享的特征，尤其在数字化技术环境中，还可以脱离具体的物质载体而存在，这更为人类的分享提供了便利。但现实市场上的大部分承载着信息、知识和文化的出版物都是以一定物质载体或服务权限的方式存在，在特定时空内，出版物消费还具有一定的排他性。所以，出版物并不是一种纯公共物品，一般被认为是准公共物品，并且，对于不同种类的出版物，其公共物品的属性也不同，有的强些，如少数民族文字出版物、中小学教材；有的弱些，如娱乐消遣性读物。目前各国根据各自的国情，对不同出版物依据其公共物品属性的强弱，采取不同的管制方式，比如，对于一般的公共物品属性较弱的出版物基本上由市场机制决定供给，对于公共物品属性较强的出版物采取直接或间接的政府规制，甚至由政府直接供给。
第二节 出版业政府规制的历史和经验
一、西方发达国家的出版业规制
西方发达国家大多是在自由竞争的资本主义基础上发展起来的，经过几百年的发展，已经建立起了比较完善的市场经济体制以及与之相适应的政治体制和文化体制。在建立了资产阶级政权之后，这些国家破除了封建集权专制主义的新闻出版体制，以出版自由、市场至上的自由主义新闻出版观为指导，确立了以出版自由制度为核心的出版业制度，主要通过市场机制配置出版资源。
1.出版业规制的法律、法规依据
法律法规是西方国家出版规制体制的基础，也是这些国家出版规制实施的基点。从宪法到具体的法规，都对出版活动有种种规定，总体来说，大多数出版方面的法律问题都可以做到有法可依。这些法律法规明确规定规制者的权限和被规制者行为所受的约束，同时也规定了规制政策的基本内容、规制机构的设置以及被规制者违反有关法律、法规时所应受到的制裁。
从内容看，涉及出版规制的法律主要有三种：
（1）宪法、出版法、刑法等。各国都把宪法中的有关新闻出版的内容作为新闻出版法最重要的立法依据。西方国家的宪法基本上都有对出版基本原则的规定，以从根本上保证出版自由和限制出版自由的滥用。新闻出版活动被认为是公民实现表达权和知情权的主要方式，表达自由作为基本人权之一，日渐成为新闻出版法的一个核心问题。公民的言论、出版、新闻以及表达自由等权利都由宪法加以规定，属于宪法权利。有的国家宪法还直接规定禁止政府对言论及新闻出版的事先检查。目前，有正式出版法的国家不是很多。
法国和意大利等国家有出版法，如法国、瑞典、芬兰的《出版自由法》，意大利的《关于出版物的规定》，德国的《出版社法》等。有的国家有专门禁止淫秽出版物出版和传播的法律，如美国的《反猥亵法》、《康斯托克法》，英国的《淫秽出版物法》、《儿童保护法》等。
（2）著作权法。在人类历史上，著作权制度的产生，历经了从出版人本位到创作人本位的演变。在欧洲一些国家，它经历了从尊重文学产权的社会习惯过渡到官府对出版特权的行政庇护，继而成立保护著作权人成文法的过程。与著作权制度相配套，西方国家都先后颁布了著作权法。1710年，英国议会通过《安娜女王法令》，授予作者对其作品的专有权，旨在保护文化传播功效的充分实现，鼓励人们对生产精神产品和兴办出版业进行投资。以后，英国著作权法经过多次修订、完善，现行的著作权法于1988年颁布实施。法国在1791年颁布的《著作权法》，承认作者不仅享有出版权，还享有表演权；现行的著作权法于1957年颁布，于1992年修订，其主要特点为“强调对作者精神权利的全面保护”。美国国会于1790年颁布了统一的联邦著作权法，以后经过六次大修改，现行著作权法是1994年的修订本。
（3）有关出版物生产、销售方面的法律法规。主要是规范和管理出版发行的业务活动，将出版物的出版发行纳入市场经济的正常轨道。西方国家对出版物市场的管理主要是法律管理。而其法律管理主要体现在对市场竞争和垄断、市场秩序以及销售渠道等的调控和管理方面。各国制定了一系列的法律规定。如美国适用于出版业的有关法律有《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》等，反对通过经济和财政手段对舆论进行垄断控制，妨碍出版自由。法国的《竞争法》《关于新闻多样化和公开性的法律》，日本的《禁止垄断法》《大规模零售店铺法》，德国的《卡特尔法》，英国的《垄断与合并法》《竞争法》，加拿大的《竞争法》等都对出版物市场的自由、公正及秩序做了法律意义上的规范。德国的《反不诚实竞争法》，英国的《星期日贸易法》等，对图书出版及发行销售做了规定。美国的《公平交易法》，日本的《反垄断法》，英国的《图书贸易限制法》，德国的《竞争限制法》，法国的《雅克朗法》等，对图书定价做出了规定。法国在1953年废除了定价销售制度，放开了图书价格，但实行了一段时间之后，因为书价上涨，导致书业不稳，独立书商的利益受到损害，不利于法国的利益，1981年又恢复了定价销售制度。根据1981年8月10日法国制定的《雅克朗法》，法国全国实行统一书价，不许随意降价售书。
2.规制机构及其职能
出版规制机构是依照有关出版的法律、法规规定设立的，同时也受这些法律法规的授权，依法对出版业进行规制。受各国国情和政府管理特色的影响，各国出版规制机构及其职能的设置有所不同，西方国家出版规制机构的设置通常有两种情况：一是在政府部门中不设专门的出版管理机构，出版管理职能分散在政府中的一些部门，由不同部门按照各自的职能进行管理，或者交由行业组织来管理；二是政府中设有专门出版管理机构，但其管理范围不一。
法国和日本的出版业是政府管理机构与行业协会共同管理。法国管理出版企业和国家图书馆的政府机构是文化通讯部的图书与阅览司，主管图书的创作、出版、发行和阅览各环节的工作。该机构主要是制定出版政策，主管图书进出口，对全国的出版与阅读活动进行指导与资助，制定有关法规，与行业组织及出版社创设各种图书奖。法国图书与阅览司掌握着一笔资金，用于资助作者、出版商、书商和图书馆等。但法国图书的出版、发行和销售大多由私人企业经营，图书与阅览司一般不直接对法国出版企业进行资助，而是通过国家出版中心对出版业给予扶持。法国政府设立了“图书文化基金”支持图书出版业。日本政府管理出版业的机构是文部省的文化厅。文部省主要管理全国教育、文化事业及对外文化交流活动。文化厅主要是制定有关出版政策，审定或组织编写中小学教科书，资助学术及科技出版，监督出版行为的合法性。日本的行业协会制定行业规范，协调行业间的利益，促进会员间的合作交流，普及著作权法。
美、加、英、德等国政府中没有专门的出版管理机构。这些国家的政府对出版的管理主要是通过财政拨款、税收政策及立法程序来实现。美国的原新闻总署实际上是美国政府的对外宣传机构，后在机构重组中归并到国务院。英国由英国文化委员会负责指导出版业。该委员会负责制定政策、印发宣传品和资助英国出版物出口，与英国出版商协会共同开拓国外市场。德国对出版业的管理主要是通过行业组织，如德国书业协会。
在加拿大，与出版业管理有关的机构是加拿大遗产部和加拿大艺术委员会，这两个机构负责制定促进出版业发展的政策，提供出版资助。瑞典负责协调与促进出版业发展的政府机构是全国文化委员会，对本国出版业的发展及图书馆事业进行资助。
发达国家一般都设有管理版权事务的机构，负责管理版权事务。美国政府设置了庞大的版权登记和管理机构，即版权局，它是美国国会图书馆的一个下属机构，也是美国政府立法机关的一个组成部分。在美国的立法部门中还成立了独立的版税裁判所，作为美国解决版权纠纷的机构，其宗旨是对版税率的调整以及有关交付版税的合理条件和比率问题做出裁决。
3.内容审查制度
由于出版业主要从事内容的生产和销售，为了防止出版物违反现行政治、伦理道德等负面内容的传播，各国针对出版物的内容普遍采用政府规制的手段，即实行内容审查制度。
政府对出版物内容的规制，大体上有两种基本形式：预防制（又称预惩制）和追惩制，也有综合采取这两种形式中的某些措施。其中，预惩制是在出版前采取某些限制措施的规制原则。它包括四种较常见的形式：（1）事先检查制，亦称预审制。即出版物在出版之前，须将原稿或清样送经政府有关机构检查，经批准或经必要删改后方能出版发行；（2）批准制，这是对出版者权利的一种确认。出版物内容不必事先检查，但在出版单位创立之前，必须先经过政府有关机构批准，其出版物方能出版发行；（3）选题申报审批制。即对出版物具体内容不作审查，但对某一门类的出版物加以控制，其选题需向政府有关机构申报并获批准后，方可出版；（4）保证金制。这是一种经济限制手段，它规定出版单位在进行出版活动前必须缴纳一定数额的保证金，以保证出版物发行后不致违反政府的规制意图。追惩制则采取事后惩治的出版规制原则，亦称事后检查制度。具体而言：第一，出版物在出版发行前不受任何限制，政府管理机构也不作任何检查；第二，出版物在出版发行后，通过有关机构审读样书或社会舆论监督，发现违法行为并加以确认后，政府有关机构再依照相应法律予以惩处。
西方国家出版物内容规制制度经历了由预惩制向追惩制演变的过程。以法国为例，16世纪初政府开始制定出版物检查制度，17世纪中叶政府开始实施严格的书报刊审查制度和出版单位创办特许制度，并设立“书业总局”对出版物实施原稿审查，凡认为有颠覆之嫌的一律禁止出版，甚至规定了各城市印刷厂的数目。1789年的法国大革命，动摇了法国政府对出版业长期实行的预惩制规制体系。《人权宣言》和1791年宪法，为出版业随后的空前繁荣和发展提供了法律保护。尤其是1870年第三共和国成立后，出版业和印刷业被宣布是完全自由的职业，任何公民只要在内务部注册后均可以从事此职业。
从而标志着法国出版业特许制度的终结和出版登记制度的开始。为了规范出版行为，法国政府于1881年7月颁布了《出版自由法》，成为世界上仅有的两部出版业专门法之一。同样，英国一直到18世纪中叶以前都实行严格的检查制和特许制，而后，出版规制措施才逐渐有所变化，政府对出版的干预有所减少。目前，英国政府对出版的规制还是以追惩制为主，同时保留预惩制中的某些措施：创办出版单位须经过登记，但不许特许；出版物不经事先检查，而进行事后检查，遇到特殊情况，也会在出版前予以行政干预。另外，德国、美国、日本等国家也都经历了从严格规制到逐渐放松规制的过程。当然，各国政府放松对出版的规制并不表明政府逐步放弃对出版业的管理。无论是选择何种制度，这些国家都加强了对出版的管理。在具体的规制措施上，也由单一的行政性规制逐步转变为综合运用多种手段、直接规制措施和间接规制措施相结合的方法。
