第一节 我国传媒体制的历史变迁及分类管理模式之构建
一、我国传媒体制的历史变迁
（一）第一阶段：作为事业单位的传媒
自新中国建立特别是1956年社会主义计划经济体制改造完成至1978年十一届三中全会召开前的相当一段时间之内，我国传媒被界定为不同于政府机关和企业的事业单位。在计划经济体制下，作为事业单位的传媒具有以下特征：（1）由国家举办，所需经费按主管部门核定的预算，逐月或逐季拨付，统由国库开支。基建和增添设备的费用，另行申报，专款专用；（2）所需生产资料由国家按计划调拨，生活资料按计划供应；（3）所需人员由国家按编制定员，单位领导由党委指派；（4）作为党和人民的“喉舌”，传媒发挥着上情下达的重要作用。其不能从事广告等营利活动。报纸除了发行的收入之外，没有其他收入。
计划体制下的事业单位管理模式给我国传媒业的发展造成了极大的障碍。一方面，事业单位实行财政收支两条线，事业费用增长过快，导致支出比例越来越大，大量国有资产被占用，公共财政负担增加；另一方面，由于传媒单位不存在生存压力，也就失去了创新和发展的动力，造成机构臃肿，人浮于事，投入产出率低下。而随着国家财政拨款的逐渐减少，媒体也面临着越来越大的压力。在这种情况下，传媒体制和传媒主体地位开始酝酿新的变动。
（二）第二阶段：实行“事业单位，企业化管理”的传媒
1.“事业单位，企业化管理”的内涵
1978年党的十一届三中全会召开后，传媒业的政策环境开始放松，一些媒体开始尝试进行经营性质的业务。1978年，财政部批准了《人民日报》等八家新闻单位实施企业化管理的报告。自此，“事业单位，企业化管理”就成为新闻媒体的基本运行模式。而根据《中华人民共和国企业法人登记管理条例》（1988年国务院令第1号）和财政部《关于事业单位财务管理的若干规定》（1989年财政部令第2号）的规定，实行企业化管理的事业组织是指国家不再核拨经费，实行独立核算、自负盈亏的事业组织。其事业组织的性质不变，但是在人事制度、分配制度方面可借鉴企业的做法，采取全社会招聘管理技术人才、实行劳动合同制以及年薪制等措施，提高事业单位运行效率。同时，企业化管理也是一种实行以收抵支、经费自给的管理形式。这种管理模式在我国传媒业得到普遍的推行。
2.“事业单位，企业化管理”模式的缺陷
“事业单位，企业化管理”的运行模式使得媒体在保持事业单位性质的同时，还能够在一定范围内按企业机制运作并进行企业化的经营活动。该模式的实行之初，的确使传媒业的生产力获得了一定程度的解放，为传媒业的发展提供了一定的制度契机。然而，随着经济体制改革的进一步深入，这种运行模式所蕴涵的深层次的矛盾逐渐为人们所认识，其弊端也逐渐暴露。这主要表现在以下几个方面：
（1）体制上的矛盾
“事业单位，企业化管理”的弊端首先表现在逻辑上的自相矛盾。在我国，事业单位和企业是两种不同的组织形式，其区别主要表现在以下几个方面：
其一，目的不同。企业是从事商品生产和经营活动的组织，其目的是为了获得更多的经济利益，并将所获得的利益作为投资人的回报和分配给组织成员；而事业单位则是以实现社会公共利益为目的，即使其可以按照国家的规定向其所服务的对象收取一定的费用，收费的目的也不是为了分配给其成员，而是为了更好地实现公共利益。
其二，职能不同。企业的职能是提供商品或服务，这种商品或服务在某种意义上属于“私人产品”，使用者需支付相应的对价才能够获得；而事业单位则为保障国家政治、经济、文化生活正常进行的社会服务支持系统，这决定了其提供的产品或服务并不能像“私人产品”那样可以作为完全竞争的商品来生产或消费，在性质上应归属于“公共产品”或公共服务。
其三，设立人和经费来源不同。企业的创立人可以是国家，也可以是个人，生产经营所需资金由设立人通过认缴、募集等方式筹措；而事业单位的兴办者为国家，并基本上由国家财政统包供给各项事业经费，即使是自收自支事业单位，其开办初始所需的事业经费，大多数是由国家财政供给，使用的也都是国有资产。
其四，运行机制不同。企业需进入市场通过竞争来维持生存，主要靠市场的供求关系对其进行调节，因此，企业实行的是市场化的运行机制，在人事、财产、生产经营等方面都有较大的自主权，而事业单位采取的则是非市场化的运行机制，其在人事、财产等方面都缺少企业那样充分的自主权。
正是由于事业单位与企业单位在体制上存在本质的不同，二者所采取的管理方式也必然不同。事业单位执行的是公共服务的职能而非产生利润的职能，因此必须采取事业化的管理，这与企业管理的逐利目标难以相容，使传媒在保持事业单位属性的同时执行企业化管理的方针难以达到体制上的顺畅。正是在这一意义上，有学者将“事业单位，企业化管理”称为“相互矛盾的一种典型二元化结构的运行体制”。
（2）实践中的问题
体制内部的自相矛盾必然带来实践操作上的困难。这主要表现在：
其一，媒体的目标定位模糊。一方面，就法律规定而言，媒体作为事业单位，应以服务社会公益为宗旨，而不能够以营利为目的；另一方面，由于国家对传媒业逐渐“断奶”，媒体必须自谋生计，这决定了它必须到市场上去销售产品，争取受众，争取广告，获得利润不可避免地成为其要追逐的目标。而日益激烈的市场竞争使得两种目标有时实难兼顾，有些新闻媒体不得不放弃甚至损害了公益目标，这使得传媒服务社会公益的目标定位日渐模糊，传媒的社会公信力也受到了威胁。
其二，媒体独立的主体地位难以实现。从法律主体的角度看，无论是营利性的企业，还是非营利性的事业，每一个主体都必须具有独立的主体资格，才能够保证其最大限度地自由决定自己的运营活动，独立承担风险。然而，对于实行“事业单位，企业化管理”模式的媒体而言，虽然其可以进行企业化管理，但由于仍按事业单位的体制运作，无论是在人事上，还是在财务上都要受到事业单位体制的制约，其无法像真正的企业那样拥有自主经营、自主决策的权利，很难独立行使权利，独立承担义务和责任。中国的传媒业因此长成了“计划的脑袋”和“市场的肚子”，不得不在事业和企业之间小心翼翼地像走钢丝那样寻求平衡。
其三，媒体的市场运作难以进行。由于媒体不可能建立企业法人的机制，其以事业单位法人的身份进入市场便会存在诸多的障碍。首先，事业单位性质的媒体没有被授权经营国有资产，没有资金配置权，其只能由政府依行政力量进行资源整合，而不能由市场来优化资源，这使得传媒业无法实现真正意义上的资本运作。例如，在羊城晚报集团兼并广州化纤集团的过程中，就因集团没有法人资格而被迫将集团兼并改为报社兼并，然而又因为报社是事业法人，不符合企业兼并的有关规定，因而大费周折；其次，事业单位性质的媒体不像企业一样彼此之间具有平等地位，而是实行地域划分，条块分割，有级别序列，有等级划分，因此，无法像企业那样做到按照规模经济、范围经济的要求兼并、收购、重组，效益好的低一级的媒体根本不可能兼并效益差的高一级媒体，同级的事业单位媒体也很不容易重组到一起，跨地区的经营更是难以进行。这也是我国传媒集团化改革中遇到的最大的困难。
综上所述，虽然“事业单位，企业化管理”模式在特定的历史时期为传媒业的发展发挥了不可低估的作用，但由于其没有从根本上改变媒体事业单位的性质，媒体尚不能成为完全意义上的独立主体，其内部所蕴涵的矛盾和冲突也随着传媒业体制改革的进一步深入而逐渐暴露，改革也因此遭遇种种障碍。实践说明，“事业单位，企业化管理”的定位对于传媒业的进一步发展已经形成一种桎梏。正是在这种背景之下，传媒业开始酝酿新一轮的体制改革。
（三）第三阶段：实行分类管理的传媒
2002年11月8日，党的十六大确定了我国改革发展的新战略，明确提出要深化文化体制改革，并第一次将文化业分成文化事业和文化产业，所谓文化事业是指为公共事业服务、隶属于国家的一些事业性质的部门；而文化产业则是以营利为目的的经营性部门。2003年7月中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《中共中央宣传部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署关于文化体制改革试点工作的意见》（中办21号文件）进一步强调了对文化业进行分类管理的改革思路；2003年12月，国务院办公厅颁布了《关于印发文化体制改革试点中支持文化产业发展和经营性文化事业单位转制为企业的两个规定的通知》，对文化体制改革中文化产业的发展以及经营性文化事业转制为企业的具体措施予以了明确的规定；2005年底，中共中央、国务院出台了《中共中央、国务院关于深化文化体制改革的若干意见》，进一步明确划分了公益性文化事业单位和经营性文化企业。依该文件的精神，我国的传媒可分为公益性传媒与经营性传媒两大类。公益性传媒包括党报、党刊、广播电台、电视台、通讯社、重点新闻网站和时政类报刊，少数承担政治性、公益性出版任务的出版单位等。此类传媒实行国有事业体制，改革的重点是增加投入、转换机制、增加活力和改善服务；经营性传媒包括一般出版单位和文化、艺术、生活、科普类报刊社，以及电影制片厂、影剧院、电视剧制作单位等。此类传媒以创新体制、转换机制、面向市场和增强活力为重点。分类管理的目的在于在保证舆论导向的前提下，推动产业化改造和现代企业制度的建立，以平衡商业性与公益性、市场价值和公众价值、文化安全与产业竞争的矛盾。两类传媒的改革方向是，公益性传媒主要采取剥离转制的方式，而经营性传媒则主要采取整体转制的方式。
所谓剥离转制，是指在采编权与经营权相分离的前提下，将传媒业务的可经营性部分（如广告、印刷、发行、传输等）剥离之后，组建企业法人导入现代企业制度，而编辑出版业务仍保留在作为事业单位的传媒内部。根据国务院办公厅2003年颁布的《文化体制改革试点中支持文化产业发展的规定(试行)》第9条的规定，党报、党刊、电台、电视台等重要新闻媒体的经营部分剥离转制为企业。目前的通常做法是在原属事业单位性质的传媒集团下成立传媒集团（股份）有限公司，传媒集团将内部产业经营性资产全部划归到集团（股份）有限公司，并转制为企业法人，或者将经营性资产剥离后吸收社会资本成立企业法人。例如，2003年，河南日报报业集团被中央确定为文化体制改革试点单位后，将集团广告、发行、印刷、物业等经营性资产和业务剥离出来，组建河南报业(集团)有限责任公司，注册为企业法人，为国有独资公司。报业集团负责各报刊的采编业务，确保正确的舆论导向；而集团公司则统一管理集团财务与资产，面向市场搞好经营，为壮大主业服务。
所谓整体转制，是指媒体整体转制为企业，并依现代企业制度进行市场化运作。依上述文件的规定，党报、党刊、广播电台、电视台等重要新闻媒体以及重要出版社等以外的一般出版单位和文化、艺术、生活、科普类报刊社以及电影制片厂、影剧院、电视剧制作单位等均应采取此类转制模式。其与剥离转制的重要区别在于：整体转制是将原属事业单位性质的媒体整体转制为企业法人，转制后的传媒企业法人从理论上可以获得包括采编权和经营权在内的完整权利，实现内容生产和经营的统一；同时集团公司也可以建立内部法人体系和健全法人治理结构，成为按照现代企业制度组建的新型传媒市场主体。目前我国传媒的整体转制只处于试点阶段，试点单位主要是那些产业属性较强的科技、专业类的报刊、频道以及图书出版、发行等媒体。如中国证券报社、电脑报社、中国保险报社、中国计算机报社、机电商报社、上海学生英文报、中国出版集团、河南出版集团、中国电力出版社等均整体转制为国有独资企业或股份制企业。
