（二）政策的发展
1.政策的提出（2002年）2002年10月，党中央、国务院针对农村合作医疗覆盖率偏低和农民因病致贫、因病返贫现象严重的客观事实，做出了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，首次提出了要建立新型农村合作医疗制度，要求在2010年建立基本覆盖全体农民的新型农村合作医疗制度。
2.试点阶段（2003-2005年）2003年1月，国务院办公厅转发卫生部、财政部和农业部《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，拉开了建立新型农村合作医疗制度的序幕，并于同年7月启动新型农村合作医疗制度试点工作。截至2006年3月底，开展新型农村合作医疗试点的县（市、区）达到1369个；参加新型农村合作医疗的人口达3.74亿，占全国农业人口的42.3%，参合率为79.1%。
3.全面发展阶段（自2006年以来）2006年，卫生部等七部委联合下发《关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知》，提出“从2006年起，将调整相关政策，加大力度，加快进度，积极推进新型农村合作医疗试点工作”，要求“2006年，使全国试点县（市、区）数量达到全国县（市、区）总数的40%左右；2007年扩大到60%左右；2008年在全国基本推行；2010年实现新型农村合作医疗制度基本覆盖农村居民的目标”。新农合制度进入全面发展阶段。
（三）政策要点
目前该政策主要执行依据为：《国务院办公厅转发卫生部等部门关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》、《国务院办公厅转发卫生部等部门关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作指导意见的通知》、《关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知》、《关于巩同和发展新型农村合作医疗制度的意见》。四川省根据以上规定，结合本省实际，下发了《四川省人民政府办公厅转发省卫生厅等部门关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作指导意见的通知》、《省财政厅省卫生厅关于转发（新型农村合作医疗基金财务）的通知》。根据以上规定，新农合政策要点在四川省集中表现在：
l.基本原则新农合制度遵循以下原则：
（1）自愿参加，多方筹资。农民以家庭为单位自愿参加新型农村合作医疗，遵守有关规章制度，按时足额缴纳合作医疗经费；乡（镇）、村集体给予资金支持；中央和地方各级财政每年要安排一定专项资金予以支持。
（2）以收定支，保障适度。坚持以收定支、收支平衡的原则.既保证这项制度持续有效运行，又使农民能够享有最基本的医疗服务。
（3）先行试点，逐步推广。新农合制度通过试点总结经验，不断完善，稳步发展。
2.组织管理
新农合制度一般采取以县为单位进行统筹。按精简效能建立新型农村合作医疗制度管理体制。省、地级人民政府成立由卫生、财政、农业、民政、审计、扶贫等部门组成的农村合作医疗协调小组。县级人民政府成立由有关部门和参加合作医疗的农民代表组成的农村合作医疗管理委员会，负责有关组织、协调、管理和指导工作。
3.筹资标准
新型农村合作医疗制度实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。
（1）个人缴费。农民个人每年的缴费标准不应低于10元，经济条件好的地区可相应提高缴费标准。
（2）集体扶持。有条件的乡村集体经济组织应对本地新型农村合作医疗制度给予适当扶持。扶持新型农村合作医疗的乡村集体经济组织类型、出资标准由县级人民政府确定，但集体出资部分不得向农民摊派。鼓励社会团体和个人资助新型农村合作医疗制度。
（3）政府资助。地方财政每年资助不低于人均10元，具体补助标准和分级负担比例由省级人民政府确定。
根据《四川省卫生厅、财政厅关于2010年新型农村合作医疗省财政补助标准的通知》规定：“2010年我省筹资标准为140元（其中中央补助60元，地方补助60元，农民个人缴费20元）。”
4.基金管理
新型农村合作医疗基金是南农民自愿缴纳、集体扶持、政府资助的民办公助社会性资金。
（1）基金的管理机构：农村合作医疗管理委员会及其经办机构进行管理。
（2）基金的使用对象：自愿参加并缴纳新型农村合作医疗资金的农村居民。
（3）基金的使用范围：实行大病统筹加门诊家庭账户的统筹地区，基金支出包括统筹基金支出和门诊家庭账户基金支出；实行大病统筹或住院统筹加门诊统筹的统筹地区，基金支出全部为统筹基金支出，其中实行住院统筹加门诊统筹的统筹地区，统筹基金支出包括住院统筹基金支出和门诊统筹基金支出。
二、资金兑付流程
（一）农户自愿参合
自愿参加新农合的农民以户为单位向县农村合作医疗管理委员会设在各乡（镇）的派出机构提出参合申请，凭户口簿、身份证等资料填写“新型农村合作医疗注册登记表”。自愿参加是新农合的重要原则，严禁硬性规定农民参加合作医疗的指示、向乡村干部搞任务包干摊派、强迫乡（镇）卫生院和乡村医生代缴以及强迫农民贷款缴纳经费等简单粗暴、强迫命令的错误做法。
（二）筹集参合资金
新型农村合作医疗经办机构（以下简称“经办机构”）在收取农民个人缴费、收到集体经济组织扶持资金后，应向对方开具南省级财政部门统一印制的基金缴款专用收据；接受社会捐赠资金后，应向捐赠方开具由财政部门统一印制的捐赠收据。
（三）核发医疗证
乡卫生院根据“新型农村合作医疗注册登记表”录入参合信息后，上报县新农合管理办公室审核；经审核无误后向农户核发“新型农村合作医疗证”。
（四）报销医疗费
新农合医疗费补偿分门诊补偿、住院统筹补偿、正常产住院分娩补助、重大慢性非住院性疾病大额门诊补偿四类。每年四川省卫生厅、财政厅会下发新农合统筹补偿方案，对每类补偿费的具体计算方法、补偿标准进行规定。
按照方便群众、简化程序的原则，参合农民在定点医疗机构就诊后由医疗机构及时结报，此款由医疗机构先行垫付。
（五）结算补偿资金
经办机构可在财政部门、卫生行政部门认定的国有或国有控制商业银行设立基金支出户（以下简称“支出户”），财政部门应在规定的时间内将基金从财政专户拨入支出户，或由财政专户与定点医疗机构直接结算。对不符合规定的凭证和不符合用款手续的，财政部门有权责成经办机构予以纠正。
（六）信息公示
对新农合基金的使用和费用的补偿，要坚持县、乡、村三级定期公示制度，完善群众举报、投诉、咨询等农民参与监督管理的有效形式，畅通信访受理渠道，及时处理群众反映的问题。
三、资金监管要点
乡镇财政部门应当根据当地的具体情况，灵活采取多种形式，认真完成新农合专项资金的监管工作，具体工作内容可参考以下几点：
（一）政策宣传
为了广泛宣传“新农合”政策，乡镇财政部门要积极联系配合相关部门，通过“财务公开栏”及时公开关于新农合补助政策，将补贴原则、补贴对象、补贴依据、补贴标准、补贴金额、联系电话等信息进行广泛宣传，让广大农民患者及时准确地了解最新补助政策内容。
（二）重点监管基金收支和结余情况
配合相关部门定期或不定期地对财政专户、收入户和支出户的基金收支和结余情况进行监督检查，发现问题及时纠正，并向同级政府和基金监督组织报告。
（三）健全公示机制
对农民个人缴纳新农合资金情况应及时在村级进行公示，联系、协助相关部门，对新农合基金的使用情况和患者得到的医疗补助定期予以公示，做到医疗过程的信息公开化，确保农户的知情权，要让广大农民对基金的使用放心满意。
（四）建立信息反馈
机制建立畅通、便捷的农户信息反馈渠道，对外公布监督人员名单、联系方式，方便农民群众反映问题、行使监督权。一旦发现新农合工作中存在的问题，就应及时向上级财政部门或相关机构反映，以便得到更好的解决。
四、案例
四川查处多起造假套取新农合资金案
2009年12月28日新浪网新闻中心发表名为《四川查处多起造假套取新农合资金案》的报道。该报道指出，“近日，一份来自四川省人民检察院的调查数据显示，2008年1月至今，四川省检察机关立案查办涉及‘新农合’职务犯罪的案件22件52人，涉案金额90余万元，起诉诈骗‘新农合’基金犯罪的案件也达到40件82人”。其中典型案例有：
1.违规套取新农合资金
2008年5月9日开始，四川省大竹县东方医院出院病人报账期间，该院院长杨祖文安排医院股东和住院医生伪造病因病历及处方，将虚报住院病人的住院费用先后两次上报大竹县新型农村合作医疗服务中心，共贪污新农合专项资金31.4万余元。目前，杨因犯贪污罪被判处有期徒刑二年；原股东兼会计冯某、股东兼医生罗某、股东兼出纳常某各获有期徒刑一年。
2.诈骗新农合资金
江油市肖明全伙同何洲深、刘登保等5人分工合作，有的负责联系借用农户的参合证和户口簿，有的负责购买伪造的外地就医报销凭证，有的负责到“新农合”医疗管理中心报销，在2008年6月18日至7月7日短短20天内连续作案14起，诈骗金额达10万元。
上述案件反映出了我省新型农村合作医疗资金监督工作中存在的漏洞和失误。
究其根本，上述被告人之所以能够套取、诈骗新农合资金并屡次得手，主要有以下原因：部门之间监督力度不够。新农合定点医院同时兼任医疗救助、出据就医证明、收取医疗费用、垫付新农合医疗费用补偿、与新农合经办机构结算等工作。以上工作必须接受相关部门的监督，否则难免出现个别违法分子利用职务之便伪造病历、虚假上报情况。部分参合农民缺乏法律意识。少数农民法制观念淡薄，在小恩小惠的诱惑下，配合医院作假或随意将自己的证件借给他人，为犯罪分子骗取医疗保险基金提供了条件。未能建立充分的信息共享机制。新农合基金的使用情况和患者得到的医疗补助未按照规定定期予以县、乡、村三级公示，一些地区新农合
管理中心与医院间的网络查询系统尚未建立都是造成犯罪分子有机可乘的原因。
针对以上原凶，乡镇财政部门应努力做好几下工作：大力监督对农民个人缴费情况、新农合基金使用情况和患者医疗补助情况的定期公示，及时发现虚假、伪造信息；加大宣传力度，使农民对新农合政策有更加深刻的认识，提高白我防范意识，不被犯罪分子欺骗、利用。
第三节农村居民最低生活保障资金的监管
农村居民最低生活保障，是指政府对家庭年人均纯收入低于户籍所在地农村最低生活保障标准的农村贫困家庭予以生活补助的社会救助制度。
一、政策内容
（一）政策背景
改革开放以来，我国经济持续快速健康发展，党和政府高度重视“三农”工作，不断加大扶贫开发和社会救助工作力度，农村贫困人口数量大幅减少。但是，仍有部分贫困人口尚未解决温饱问题，需要政府给予必要的救助，以保障其基本生活，并帮助其中有劳动能力的人积极劳动，脱贫致富。党的十六大以来，部分地区根据中央部署，积极探索建立农村最低生活保障制度，为全面解决农村贫困人口的基本生活问题打下了良好基础。在全国建立农村最低生活保障制度，是践行“三个代表”重要思想、落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的必然要求，是解决农村贫困人口温饱问题的重要举措，也是建立覆盖城乡的社会保障体系的重要内容。做好这一工作，对于促进农村经济社会发展，逐步缩小城乡差距，维护社会公平具有重要意义。
（二）政策的发展
1.试点阶段（1992-2006年）
我国农村居民的最低生活保障工作从1992年就已经开始尝试，1994年在上海率先开展。1995年，民政部结合农村社会保障体系建设试点工作，分别在山西省阳泉市、河北省平泉县、山东省烟台市、四川省彭州市等开展农村居民最低生活保障制度建设试点。1996年，民政部下发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》，试点工作在全国展开。
2.全面推进阶段（白2007年以来）
2007年“中央l号文件”明确提出“要在全国范围建立农村最低生活保障制度”。2007年7月国务院发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，农村最低生活保障制度进入全面推进的新阶段。到2007年年底，全国31个省（区）的所有涉农县（市、区）均出台了农村低保政策，普遍建立和实施了农村最低生活保障制度，农村享受低保人数已达3400万人。
