【专家评析】
赋予农民长期而稳定的土地使用权，保持农村土地承包关系的长期稳定，是制定《农村土地承包法》的一个重要思想。同时中央也多次强调以家庭生产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是我国农村经济的一项基本制度。稳定土地承包关系是农村政策的核心内容，但由于一些地方对承包土地的调整比较频繁，破坏了农民生产积极性，也破坏了土地的生产力。因此，1993年，党中央提出了“增人不增地，减人不减地”的政策；1997年中共中央办公厅和国务院办公厅联合发出的通知曾指出，承包土地应当坚持“大稳定，小调整”的原则，做好“小调整”应坚持以下几条原则：一是“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整；二是不得利用“小调整”提高承包费，增加农民负担；三是“小调整”的方案要经过村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批；四是绝不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包土地。我国《物权法》第130条规定：“承包期内发包人不得调整承包地。因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，需要适当调整承包的耕地和草地的，应当依照农村土地承包法等法律规定办理。”《农村土地承包法》第27条规定，“在承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。”也就是说，在特殊情况下的调整也只是对个别土地的小调整，而不是普遍调整。
应当用哪些土地来解决需要依法进行的个别调整（或“小调整”）和解决新增人口的承包地呢？《农村土地承包法》第28条规定了下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口：(1)集体经济组织依法预留的机动地。(2)通过依法开垦等方式增加的土地。(3)承包方依法、自愿交回的。根据这一法律规定，应当用下列土地解决个别调整或人地矛盾问题：一是机动地。为解决承包期内出现的突出的人地矛盾，中央允许预留一定的机动地。但在第二轮承包过程中，一些地方为增加乡、村集体收入，随意扩大机动地的比例，损害了农民群众的利益。为此，1997年，中央明确提出，对预留机动地必须严格控制。没留机动地的地方，原则上不应留机动地；已留机动地的地方，必须将机动地严格控制在耕地总面积5%的限额之内，并严格用于解决人地矛盾。超过的部分应当按照公平合理的原则分包到户。二是依法开垦的新地。这里需要指出的是，开垦土地必须经过科学论证和评估，并依法获得批准。同时不得毁坏森林、草原开垦耕地，不得围湖造田和侵占江河滩地。三是承包方依法交回的土地。具体包括两种情况：一是按照《农村土地承包法》第26条第3款的规定，承包方全家迁入城市后依法将承包的耕地和草地交回发包方。二是根据第29条规定，在承包期内，承包方根据家庭人口变化，就业情况和收入的稳定性综合考虑后，自愿将承包地（包括耕地、林地和草地）交回发包方。集体经济组织如果存有以上三种土地，则可以用于补充缺地农户的土地。
本案中，民胜村委会不得普遍调整承包土地，只能针对人地矛盾突出的个别农户进行调整。村委会的决定是错误的，应当及时改正。
【法条指引】
《中华人民共和国农村土地承包法》
第二十七条 承包期内，发包方不得调整承包地。
承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。
第二十八条 下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口：
（一）集体经济组织依法预留的机动地；
（二）通过依法开垦等方式增加的；
（三）承包方依法、自愿交回的。
14、对“四荒”土地进行承包，可以采取哪些方式？
【宣讲要点】
荒山、荒沟、荒丘、荒滩等“四荒”土地可以直接通过招标、拍卖、公开协商等方式实行承包经营，也可以将土地承包经营权折股分给本集体经济组织成员后，再实行承包经营或者股份合作经营。
【典型案例】
某乡有一片荒山，长时间没有人治理，一直荒芜着。2010年，乡政府决定将这片荒山承包出去。由于承包管理“荒山”需要比较多的资金、技术和经验，不适宜通过家庭承包的方式承包，乡政府打算采取招标、拍卖、公开协商等多种方式进行对这片“荒山”进行承包。
【专家评析】
从我国土地承包经营权的产生和发展过程来看，《农村土地承包法》是一个重要的分界点，《农村土地承包法》实施以前主要是依靠国家政策，之后则主要是依据法律、法规、司法解释来调整农村土地承包关系，确认和保护农村土地承包经营权。与“四荒”土地承包经营权相关的现行法律规范主要包括：2003年3月1日起实施的《农村土地承包法》、农业部制定于2005年3月1日起施行的《农村土地承包经营权流转管理办法》(以下简称《流转管理办法》)、2005年9月1日起施行的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》以及2007年10月1日起施行的《物权法》。
《农村土地承包法》第46条规定，“荒山、荒沟、荒丘、荒滩等可以直接通过招标、拍卖、公开协商等方式实行承包经营，也可以将土地承包经营权折股分给本集体经济组织成员后，再实行承包经营或者股份合作经营。承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩的，应当遵守有关法律、行政法规的规定，防止水土流失，保护生态环境。”其中，实行承包经营的，本集体经济组织成员以其土地承包经营权的折股，分享承包费等收益；实行股份合作经营的，本集体经济组织成员从经营的收益中获得股份分红。这样，无论集体经济组织成员是否承包“四荒”土地，都能够以股份分红的形式获得一定的利益，这样既有利于保护集体经济组织成员、特别是没有承包能力的成员的利益，也可以避免非本集体经济组织的成员承包本集体经济组织的土地后，与本集体经济组织成员产生矛盾。
承包“四荒”土地，需要注意保护生态环境。关于保护生态环境的有关法律、行政法规有很多的规定，如《水土保持法》规定，禁止在二十五度以上的陡坡地开垦种植农作物。在50度以上坡地上整地造林，抚育幼林，复垦油茶、油桐等经济林木，必须采取水土保护措施，防止水土流失。《水法》规定禁止围湖造田，禁止围垦河流。《中华人民共和国农业法》（以下简称《农业法》）规定，禁止毁林毁草开垦、烧山开垦以及开垦国家禁止开垦的陡坡地。禁止围湖造田以及围垦国家禁止围垦的湿地。《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）规定，禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。禁止在幼林和特种用途林内砍柴、放牧等等。
本案中，乡政府打算采取招标、拍卖、公开协商等多种方式对这片“荒山”进行承包的做法是适宜的。
【法条指引】
《中华人民共和国农村土地承包法》
第四十六条 荒山、荒沟、荒丘、荒滩等可以直接通过招标、拍卖、公开协商等方式实行承包经营，也可以将土地承包经营权折股分给本集体经济组织成员后，再实行承包经营或者股份合作经营。
承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩的，应当遵守有关法律、行政法规的规定，防止水土流失，保护生态环境。
15、外乡人能否承包本集体经济组织的荒山？
【宣讲要点】
符合条件的集体经济组织以外的单位和个人，履行必要的手续后，也可以承包经营该集体经济组织的“四荒”地等农村土地。
【典型案例】
邓某是某乡的农民。从1990年起，邓某承包了乡里的一片荒山，经过20多年的治理，成绩斐然，荒山已经变成青山。2012年秋，邓某听说邻乡也有一片荒山需要承包，由于自己已有治理荒山的经验，并且可以获利，因此邓某打算承包邻乡的那片荒山。但当邓某到邻乡办理承包荒山事宜时，却被该乡政府工作人员告知，邓某作为外乡人不能承包该乡的荒山。邓某不解，到县有关部门咨询。
【专家评析】
在一些人少地多的地方以及非农产业比较发达的城市郊区，本集体经济组织成员没有足够的资金、技术、劳动力承包全部土地，需要由集体经济组织以外的成员经营“四荒”等其他土地；从充分利用资源的角度看，“四荒”土地的长期闲置也会造成巨大的浪费。因此，在本集体经济组织没有相应的资金、技术及劳动力的情况下，应当允许非本集体经济组织的个人或单位承包“四荒”土地，但为了保障本集体经济组织成员的利益，发包方在发包之前应当取得本集体经济组织成员的同意。我国《农村土地承包法》第48条规定，“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。”根据该条规定，“四荒”土地可以承包给本集体经济组织成员以外的单位或者个人。但由于“四荒”土地资源往往属于集体经济组织的农民集体所有，是他们的财产，在某些地方还是农民赖以生存和发展的基础资源，因此，非本集体经济组织的成员承包本集体经济组织的土地时，应当经过法律规定的程序。
本案中，邓某是可以承包邻乡的荒山的，但必须符合法律规定的条件。首先要经过荒山所在的集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡人民政府批准；其次，邓某的资信情况和经营能力被荒山的发包方审查合格后，才能承包邻乡的荒山。
【法条指引】
《中华人民共和国农村土地承包法》
第四十八条 发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。
由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。
16、将土地交由他人代耕不超过一年，是否必须签订书面合同？
【宣讲要点】
承包方可以在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方，承包方与发包方的承包关系不变。承包方将土地交由他人代耕不超过一年的，可以不签订书面合同。
【典型案例】
程某是某乡江南村的农民。2007年，程某承包了村里一块约八亩的耕地。由于村里人近年来出去打工获益颇丰，于是程某也产生了出去挣钱的念头。但是由于不知外面行情怎样，程某不想把其承包的土地转包或者出租给别人，于是他托邻居曾某代耕，村委会认为代耕要签订合同，并且应当向村委会备案，程某则认为自己只是暂时短期外出，不需签订合同。
【专家评析】
代耕是指自己承包经营的土地临时交给亲友经营管理，当自己需要耕种时，可随时收回交出的土地。这一般适用于农户短期外出的情况，代耕的时间通常不超过一年，代耕者大多是承包方的亲戚、好友、邻居等熟人，双方之间通常凭口头约定从事，不签订书面合同。我国《农村土地承包法》第39条第2款也规定，“承包方将土地交由他人代耕不超过一年的，可以不签订书面合同。”
本案中，程某可以不与曾某签订代耕合同，但为了避免发生纠纷，签订书面合同是一个较好的选择。
【法条指引】
《中华人民共和国农村土地承包法》
第三十九条 承包方可以在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方，承包方与发包方的承包关系不变。
承包方将土地交由他人代耕不超过一年的，可以不签订书面合同。
17、承包家庭成员去世，其在家庭承包中所占的土地份额是否被继承？
【宣讲要点】
在家庭承包中，承包方是以“户”存在的，家庭中部分成员死亡的，由于“户”还在，因此不发生继承的问题，家庭承包的土地由家庭中的其他成员继续承包。如果因承包人死亡，承包经营的家庭消亡的，则其承包地不允许继承，应当由集体经济组织收回，但林地除外，林地具有特殊性，林地承包人的继承人可以在承包期内继续承包。
