家庭承包责任制的制度创新，无疑是中国近代农地制度变革成功的范例，表现出强大的生命力。但是，家庭承包责任制作为一种新的农地制度，是在中国社会发生重大转折时期的特殊历史条件下形成的，它的产生缺乏系统的理论准备和制度设计，是在改革的洪流中主要依靠农民群众的自发力量推动建立的，这就注定了制度本身的不完善性，发展、变迁和后阶段工作的长期性。[1]家庭联产承包责任制尽管有效地解决了劳动和报酬的脱节问题，实现了责权利的统一，但终究还不是完整的农地制度；特别是随着生产力的发展和经济体制的改革，这种制度的缺陷就明显反映出来，已经到了制度变迁的临界点。
6.1制度的变迁临界基本情况
1984年以后我国农业又出现了徘徊的局面，增长后劲明显不足，事实说明，农村改革急需进一步深化，主要问题有以下几点：土地变动频繁，人地关系不稳定，农民缺乏稳定感；农户土地经营规模小，地块细碎，农业成本居高不下，影响农户的市场适应能力和竞争力；土地纠纷多，影响了生产、干群关系和社会稳定；归结到一点就是农村集体土地所有权和使用权难以合理界定，影响集体与农民两方面积极性的协调发挥。这说明，新的农村集体土地制度虽然基本建立起来了，但远没有规范和完善，体制建设的任务还很大，如果这些问题不解决，制度的激励作用就将受到限制，难以保证持久稳定。
党中央和国务院十分重视农地制度的稳定和完善工作，反复强调“以家庭联产承包为主的责任制，统分结合的双层经营体制”是中国农村经济的一项基本制度，必须长期稳定。1984年中央规定土地承包期一般应在15年以上，生产周期长的和开发性项目，如果树、林木、荒山荒地等承包期应更长一些。1986年6月25日，第六届全国人大常委会第16次会议通过《中华人民共和国土地管理法》，以法律的形式确认了家庭承包责任。1989年春夏之交政治风波后，有的地方出现农村集体土地经营走回头路的倾向，引起农民的恐慌。1989年12月江泽民在全国农业综合开发经验交流会议上讲话指出：八亿农民要稳定，十一届三中全会以来党在农村的基本政策不会变，农村承包制政策不能变；各级党政领导和部门明确宣传稳定政策，给农民吃定心丸。[2]90年代初，农村土地的比较效益开始出现下降趋势，城乡收入差距也有扩大趋势。有些地方土地不能增值，反而成为农民的负担。一些外出务工的农民不但不能将自己承包的土地流转出去得益，还要为不使自己承包土地“撂荒”请人耕种并付代耕费，土地成了农民的“负资产”。
这种现象使社会不得不重新审视农地产权模式存在的制度缺陷。1991年1月中共中央召开的以农村工作为主题的十三届八中全会郑重宣布：继续稳定家庭承包责任制，坚定不移地深化农村改革。1993年11月5日，中共中央、国务院发布了《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，明确提出：“在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变。开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的，承包期可以更长。”并提倡在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”的办法，允许土地使用权依法有偿转让。1994年8月18日，国务院颁布了《基本农田保护条例》。该条例的颁布实施，是我国为保护耕地而进一步采取的一项重要政策措施。1995年3月28日，国务院批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》。该通知指出：“以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是党在农村的一项基本政策和我国农村经济的一项基本制度，必须保持长期稳定，任何时候都不能动摇。1997年8月27日，为了进一步稳定和完善土地承包政策，中共中央、国务院两办联合下发了《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，该通知说：在第一轮土地承包期即将到期之前，土地承包期再延长30年不变，营造林地和“四荒”地治理等开发性生产的承包期可以更长，并对土地使用权的流转制度作出了具体规定。1997年9月12日，中国共产党十五次全国代表大会强调：要“长期稳定以家庭联产承包为主的责任制，完善统分结合的双层经营体制，逐步壮大集体经济”。
1998年8月29日，第九届全国人大第10次会议通过了修订的《土地管理法》。该法第一次将“土地承包经营期限为三十年”这个党的土地政策上升为法律。这是我国土地政策法律化的一个典型例证，它也从此使“土地承包期限30年”具有了法律保障。1998年10月召开的党的十五届三中全会通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，强调必须长期稳定以家庭联产承包经营为基础、统分结合的农地产权制度，要坚定不移地贯彻执行土地承包再延长30年的政策。[3]1998年12月全国农村工作会议召开要求做好延长土地承包期后续完善工作，各地要在1999年全面完成这项工作，承包期一律延长30年不变，承包合同和土地经营权证书要全面颁发到户，这些规定和措施从根本上保证了家庭承包为主的经营制度长期不变。与第一轮土地承包相比，第二轮土地承包的明显不同就是非常强调稳定土地产权制度的重要性，突出30年不变，以反对土地的频繁调整。一方面通过30年不变的制度安排，使原先模糊的产权主体明晰化，赋予农村长期而有保障的土地使用权，实现农村土地的可持续利用；另一方面又可以加强对耕地的保护，防止耕地的流失，杜绝乡村干部在土地调整中的侵权行为。2002年8月第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《农村土地承包法》明确规定了农民土地承包经营权的期限，“耕地的承包期为30年。草地的承包期为30年至50年。林地的承包期为30年至70年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长”。[4]该法主要内容体现在以下几个方面：一是国家实行农村土地承包经营制度。二是依法保护土地承包经营权。三是妇女与男子享有平等的权利。四是土地承包经营权的流转必须遵循自愿原则。五是承包期内发包方不得收回承包地。这就给农地经营权期限提供了法律的保障。同时明确了农地经营权转让的合法性：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”[5]对于转让过程中的一些具体问题，如转让的主体、转让后的收益等问题作出详细规定，强调“土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴”。[6]这就给农民离开农村后的土地承包权的收益，提供了法律保证，以国家法律的形式最终确立下来。进入21世纪，关于农村土地制度的话题越来越多，如“土地储备”、“土地整理”、“最严格的耕地保护”等等，然而最突出、最具有变革性意义的事件有以下几个。
6.1.1农地征用
90年代初期，随着社会主义市场经济蓬勃发展，农村土地的征用问题也日益突显。由于法律衔接的漏洞使得征地的目的从公共利益的范畴扩大到一切经营建设性用地。1994年的财政分权改革，中央把财政权利下放到地方政府，更使得各级地方政府不仅仅是行政主体，而且是经济主体，上级对基层政府官员业绩的考核也开始偏重于经济产值和经济增长速度等指标。政府以大量的低成本征地，以土地带动工业的迅速发展，具有明显的经济效率，但是“以工补农”的政策、农民为之付出代价和收益的差别，说明制度显失公平。农民在征地补偿过程中没有分享土地增值收益，没有分享工业化成果，这种收入分配的不公平，也说明征地制度有失公平。在社会经济效率大幅度提高的同时，而社会公平效用增长缓慢，低成本征地所导致的一系列问题产生了，例如：征地的实际需求高于均衡需求、政府部门的“权力寻租”、被征用土地的延迟开发、以及大量农民上访、暴力抗征等等，构成了社会不稳定因素以及社会福利的损失。目前的发展已呈现出一定的非均衡态势：带来了社会福利的损失，突出表现为土地征用目标泛化和征地补偿标准偏低，并在一定程度上侵害了农民的土地权益。在市场经济条件下，包括城市土地在内的其他生产要素均按市场价格进行交换，甚至也按照市场价格进行流转，而唯独农村集体土地被征用时还依循这种计划经济条件下的补偿思路，即按照农业用途进行补偿，不让农民分享增值收益，是有悖社会全面发展要求的。这种向农民转嫁建设成本、牺牲“三农”利益来发展工业化和城市化的土地征用制度走到了不得不改革的尽头，正如郑振源（2000）所认为的，征地制度是计划经济时代的产物，几十年来虽经多次修改，仍未摆脱计划经济的窠臼，已不能适应社会主义市场经济的新条件，必须改革。2004年8月十届全国人大第十一次会议通过关于修改《中华人民共和国土地管理法》的决定，作如下修改：其一，第二条第四款修改为“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。其二，将第四十三条第二款、第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十九条、第五十一条、第七十八条、第七十九条中的“征用”修改为“征收”。
6.1.2小产权房
在征地问题突显的同时，住房问题又紧密地同农村土地联系在了一起。中国的经济增长速度不慢，改革开放以来近30年的增速超过9.5%，而近年来甚至表现出越来越快的趋势。过去四年平均增长速度超过了10%，而2007年前三季度的增速达到了11.5%。然而，在许多地方房价的增长速度大大超过了GDP增长速度，也超过了居民收入的增长速度。特别是2007年开春以来，很多城市的楼盘的价格增长超过了一倍，普通老百姓越来越买不起商品房了。2007年6月《中国经济周刊》披露北京小产权房热销、房价仅相当于现有市场房价25%—30%消息后，社会各界热论纷纷。[7]6月18日建设部新闻发言人发布《关于购买新建商品房的风险提示》，明确表示“城市居民不要购买在集体土地上建设的房屋”。因为“非集体经济组织成员购买此类房屋，将无法办理房屋产权登记，合法权益难以得到保护”。接着，中央电视台二套“经济半小时”节目播放了北京的“小产权房”热销状况[8]。6月25日北京市国土资源局负责人表示已部署开展在全市范围内调查“乡产权”、“小产权”等违规土地开发建设，违规开发建设的要停工停售。随后又爆出北京400余个在售楼盘中，小产权约占总量的18%，小产权面积相当于可售房面积的1/3。[9]接着，又爆出郑州、重庆、广州等各地火爆的“小产权房”现状。“小产权房”现象和问题全面浮出。2007年12月11日国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，会议强调，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”，单位和个人不得非法租用、占用农民集体土地搞房地产开发，叫停小产权房。央视《经济半小时》报道：“小产权房泛滥调查：个别城市近半房屋为小产权。”小产权的房屋由于没有完善的销售手续，因此数量很难统计，但一些机构、专家的抽样调查却显示，小产权房屋的数量惊人，北京有人估计大概占了20%左右，深圳这样的城市占的比重就更高，有的可能高达40%、50%。[10]
“小产权房”折射出一个极为重要的信息：市场经济使农民和市民有了合作违法的冲动，郊区的农民们已经开始冲破现有土地制度，农民在尝试着确认地权。按照现有土地法律，农民对其土地享有所有权。但实际上，不论是对宅基地还是对农用地，农民的权利实际被严厉限制，以至于被取消了大部分权利，比如农民不得改变土地用途。即使城市化扩展到农民家门口，农民也不能拿宅基地建造商品房。农民的土地唯有被政府征用之后，方可变成城市建设用地。这样一来，农民在丧失土地所有权的时候，只能获得低廉的征地补偿。政府获得土地所有权，并占有土地转换用途的增值收益之大部分。农民显然不甘心自己土地的收益如此流失。他们也开始进入房地产市场，或者自行将宅基地或房屋出租、出售给市民，或者自行在宅基地甚至农用地上进行商品房开发，或者将农村集体土地转让给城市商人开发——这就是“小产权房”。
