【学习目标】
通过本章学习：
1.掌握公共危机预测预警体系的构成；
2.明确公共危机预测预警的作用和意义；
3.了解公共危机预案制定的步骤和内容；
4.阐述公共危机预案制定和执行中存在的问题。
5.建构政府预防文化和公民防御能力的思路
【重点难点】
公共危机预测预警的内涵与作用；公共危机预警系统的构成；危机预案制定的核心要素；公共危机预案制定和执行中存在的问题；政府预防文化和公民防预能力的建构。
无论是自然或人为或二者兼而有之的公共危机事件，都应该把对公共危机的各项管理工作落实在日常管理中，坚持“以防为主”的管理理念，完善检测网络、增强防预能力，防止事件或尽可能的减少损失。公共危机的防预机制：一是通过预测、预警、预控来防治危机的发生；二是通过采取预防措施，使无法防止的危机事件带来的损失减轻到最低程度。[93]但是，防预工作只是进行有效危机管理的前提，并不是说要将危机事件完全防止，对无法防止的危机事件，采取预防措施使其损失减轻到最小程度，也是属于“防”的内容。著名危机管理专家迈克尔·沃特金斯在研究和总计经验的基础上，概括出了有效进行危机防预和应对的十大要素。
第一，设计一套具有代表性的危机方案。方案没必要面面俱到，但要基本涵盖可能发生危机的各个主要环节。
第二，设计一套灵活的危机应对模型。主要用来应对危机状况与应急方案不完全吻合的状况。应对模型主要有：关闭危险性设备，报警、火灾应对方法，人员疏散，隔离，医疗控制或救护，以及与社会公众的沟通和交流等。
第三，设计一个应对计划，使应对模型与危机方案相符。这是一个可以随时启用的连接每一个应对方案和应对模型的计划。
第四，设立一个明确的命令通道。主要是在危机时刻通过危机应对小组来传达和发布危机管理命令。
第五，实现确定危机应对计划启动草案。通过草案，明确规定危机计划启动和结束的信号，能够及时启动应对模型或使社会生活回复到常态。
第六，设立一个指挥部和备用场所。主要用来硬度迅速出现的危机，备用场所要与外部媒体、救援人员等多个领域相连接。
第七，理清沟通渠道，保障内外信息畅通。
第八，建立备用储备资源。
第九，定期模拟演练。避免纸上谈兵带来的损失。
第十，建立回顾危机处理的标准。通过对危机应对经验的总结，进一步修订和完善应急计划。
结合我国的实际情况，要有效进行危机管理，必须在“预”上下功夫，重点做好预测、预警、预防、预控和预案这几方面的工作。
4.1预测和预警系统及运行机制
4.1.1预测预警系统的功能
警之于先，防患未然，应该成为建构和运行公共危机预测预警心痛及机制的指导理念。由于各种严重的自然灾害引发的危机是公共危机的主要类型之一。时至今日，人们还无法对许多这类的自然灾害实施有效的控制，如地震、海啸、台风、洪涝等。但是，通过有效的预报预警可以使人们通过规避的方式来比在或减灾。所以对这些类型的危机进行预测预警，对于实施危机监控、防止危机侵害的扩大和升级，减少危机带来的损失，具有十分重要的作用。此外，其他一些类型的公共危机，例如经济类型、大规模流行疾病类型等，也学要预测预警。
预测主要是指政府根据有关危机现象过去和现在的数据、情报和资料，运用逻辑推理来对未来可能发生的危机类型及其危害程度作出估计。对公共危机进行科学的预测，对与防范和应对危机具有重要的作用。例如20世纪90年代初至今，国际金融形势动荡不安，国际货币基金组织和世界银行、联合国非洲经济委员会、OECD，美国LawrenceLivermore国家实验室、斯坦福研究院、兰德公司、Sarkey's能源中心、加拿大社会发展研究院、德国柏林Thunen研究所、俄罗斯经济研究所、韩国产业研究院、法国及印度有关机构，都在对于可能到来的经济危机进行预测并提出对策性意见。有的学者就成功地预测到“东南亚将发生金融危机”。[94]预测危机的一般方式是：一方面借助于现在科技手段和方法，如观测仪器、装备或设施，收集和了解某一地方、某一领域或某一组织自身、外在环境可能出现的新情况或危机前兆，并将信息进行汇总；另一方面，将收集到的信息方块给相关专家或危机管理人员，分析、研究和评估出可能出现的危机类型、规模以及损害程度。
预警一词原来多用于军事活动。指通过预警来提前发展、分析和判断敌人的进攻信号，并把这种进攻信号的威胁程度报告给相应的公众，以便采取相应的应对措施。在此公共危机的预警主要是指以先进的信息技术为依托，在危机仍未爆发之前通过对危机态势进行有效的观测、分析和判断，而采取的积极有效的应对策略。主要涉及到信息的收集、传递、处理、识别及其发布等。
有效的公共危机预测预警系统和机制应具有如下主要功能特征：①高度敏感性。即系统必须能保持最敏锐的观测和信息捕捉能力，持续不懈地对任何可能引起危机的公众因素和危机征兆进行严密观测和监视，能够在第一时间发现公共危机可能发生的迹象。②决速准确性。危机发生前，一旦获得相关信息即能够迅捷进行科学的分析处理，做出正确判断和预测，并对未来坑能发生的危机类型及其危害程度做出评估分析。危机发生呢过后，能够快速准确地收集、传递、处理、识别并持续地发布危机的相关信息，为有关各方应对和治理危机的决策与公众了解危机情势及参与公共危机治理提供可靠的信息资源。③公开透明性。社会各方和公众对有关公共危机的信息具有知情权，危机的相关信息必须如实、准确、及时地告知公众。事实证明，在任何时候愈是隐瞒信息愈是易于导致耀眼流散，以讹传讹，使得人心不定、社会动荡。④多元合作性。无疑，公共危机信息的探测、获取、分析判断以及预测预警，政府需要发挥主导作用，但是仅仅依靠政府自身的资源无法确保其效率和效能。政府体制之外的其他社会组织和公众都能够对这些工作起到积极的甚至是不可替代的作用。因此，多元合作是公共危机预测预警系统有效运行的保障。
4.1.2公共危机预警系统的构成
当代社会的公共危机预警系统是一个庞大复杂的系统，由若干子系统，如预警监测系统、咨询系统、组织网络和法规体系共同构成。[95]如下图所示：
正确及时地预警工作需要一个科学的预警机制能够有效运行。公共危机预警系统的建立与维护、有关专业人员的培训等需要投入大量的资金、人力和物力。建设公共危机预警机制，各级政府对有关方面的投入必须做出强制性要求和规定。在各项经济社会发展工程建设中，无论投资主体是谁，都要按国家要求，将防灾减灾纳入工程设计，将所需资金纳入概算预算，用制度和法规保障突发灾害与灾害预警投入到位。把防灾减灾预警工作纳入国民经济和社会发展计划，使防灾减灾预警系统的建设、运行和扩展有了经济基础和财政资源。各级政府的投入要与国民经济和社会发展相协调，并随着财力的不断增强而相应增加；企业要加强并积极参与当地公共危机的救治，充分发挥保险对灾害损失的补偿作用，调动一切积极因素，加强突发事故与灾害预警，缓解突发事故与灾害对公共安全的冲击。[96]
公共危机预警机制的构成
4.1.3公共危机预警中需要关注的问题
危机预警作为公共危机管理中的重要一环，毫无疑问，通过危机预警的方法来防止危机事件的发生或将危机造成的危害降低到最小程度，实现“使用最少量钱预防，而不是花大量钱治疗”的政府管理目的。因此，各个部门以及相关公众必须高度重视预警工作及其每一个环节。在预警工作的进行中，如预警系统的可靠性、信息的清晰度、信息的联惯性、信息的频率、信息的权威性、过去预警的权威性、危机或灾害发生的频率等，都会影响危机预警的效率，要提高公共危机预警的效率，必须注意下辖几个问题：[97]
（1）要对公共危机预警系统的可靠性进行经常性的评估
要根据公共危机发生的实际情况，对预警系统设计中存在的问题，及时纠正和整改，避免因设计的瑕疵而引发反应迟缓或反应过激。要加强对预警系统的维护，避免出现系统故障。为此，要建立对系统的定期检查制度，并未系统的维护做好必要的人力和财力储备。
（2）要防止和避免错误警报的出现
如果经常发出错误的警报，就会大大降低警报的可信度，人们甚至也会对发出的正确警报持怀疑的眼光，出现不屑一顾、麻木应对的现象。这就像我们常说的“狼来了”的故事一样，常常拿“狼来了”当戏言，结果狼真的来的时候，反而措施准备，一切都晚了。因此，防止和避免发出错误警报对于保证公共危机预警的功效发挥至关重要。为此必须对产生错误信号的原因进行分析。具体来说，导致错误信号出现的原因有可能是公共危机系统本身的原因，也可能是由于系统没有根据环境的变化及时更新，也可能是由于人为麻痹所致。概言之，在出现错误预警时，要及时对预警系统、整个预警机制进行详细的检查，以便及早发现问题，及时加以更正。
（3）要使预警信号简单、明确
模糊的信号往往容易引发混乱，或者是对模糊的信号麻木不仁，或者是反应过急，因此，发出的预警信号必须言简意赅、直截了当、十分确凿。精确的行话和专业术语要变成简单、朴实、明确的大众语言。预警要传达以下内容：消息来源、日期和时间；紧急区域所在地；威胁的性质；威胁可能造成的危害；威胁可能持续的时间；威胁重接的程度；有可能的危情区中需要采取的基本措施。这些内容要不断重复，不安但要让每一个公众都能注意到每个细节，而且要让他们了解其确切含义。
（4）要提高个人对预警信号的识别和接收能力。
由于公共危机的出现带有突发性和偶然性，但在正常状态下生活的人们，面对预警信号时，往往要问是真的要出现公共危机了吗？通常他们会对预警信号持怀疑的态度，并且等待更多的信号以证实危机确实是出现了，从而贻误了危机预防的最佳时机。因此，必须在日常生活中加强人们对公共危机事件的防范意识。东方文化常常要求人们稳重、谦虚，遇到事情就迅速做出反应通常被看作是鲁莽和草率的表现，随着时代的发展，人们的观念也相应地转变。因此，提高个人对预警信号识别和接受能力，好要克服传统文化的影响，在追求稳重行事的同时鼓励公众遇事也能够果断决策。另外，提高预警能力还要每一个公众都确切地明白警报的含义。如果对发出的预警信号不理解，预警功能就难以发挥。比如，在1988年英国的克拉彭铁路事件中，伦敦紧急服务中心曾发出大量的“黄色警报”。当时的圣乔治医院的接线员也受到了“黄色警报”，但是，由于她并不了解“黄色警报”的含义，因此，该医院并没有做好相应的救护工作，导致大量伤员不能得到及时的救治。
又如，在美国安道尔发生的一次龙卷风袭击中，由于人们对龙卷风预警信号一无所知，因而失去了最佳的避免灾害的时机，导致严重的生命和财产的损失。这样的例子不胜枚举，只有让每一个人、每一个组织真正知道每一种警报的确切含义，预警警报才能发挥最好的功效。
4.2预防预控机制
中国自古以来就有许多关于预防危机的思想，如“居安思危，思则有备，有备无患”；“存而不忘亡，安而不忘危，治而不忘乱”；“长将有日思无日，莫等无时思有时”等。公共危机事件各种各样，有些是可以预防的，有些是无法避免的，但可以通过各种各样预防性措施减轻危机带来的危害。
但在危机管理的过程中，人们往往把注意力更多地投向危机事件已发生的紧急救援方面，而对于公共危机潜伏期的各种征兆置之不理，麻痹大意，没能给予足够的重视，结果带来很多无谓的损失和危害；同时由于危机管理者过分高估抵御各类危机事件的能力，本能做到居安思危，防患于未然，结果很多原本有足够时间可以避免，或者是及时采取各种救援措施把危机局势控制在某一特定的范围内的事件，由于管理者的粗心大意，过于自信而导致更为严重的公共危机事件的发生。
4.2.1公共危机的预防
有学者把危机的预防和预控当作危机管理中一个意义相同的概念，认为危机的预控、预防就是根据监测、预警情况，对可能发生的危机事件进行预先的控制和防范，以防止危机的发生，或者减轻危机发生后的危害后果。[98]也有学者认为危机预防是危机预控的前提和基础，危机预控是危机预防的继续和延伸。[99]本人比较认同后者的观点。因为危机预防主要是指在危机发生前通过政府和社会的共同努力，采取有效的措施来消除危机隐患，或者在危机爆发之前做好人、财、物等各方面的准备以防止危机的扩大和升级。作为一种先发制人的措施，它是危机管理的第一步，是避免危机爆发，防止危机扩散，减少损失的关键，当然也是危机管理的基础。同样如果没有危机预防阶段在人、财、物乃至国民危机预防意识和法律体系等方面的准备，危机预控就不可能顺利的进行。因为如果没有全民的预防意识作支撑，危机预控就很难得到政府的高度重视和民众的积极配合；如果没有在危机发生前建立起公共危机管理的各种组织机构，危机预控就失去了载体，更没有成功的可能；如果没有建立起危机管理的法律制度，就不可能有规范的危机预控措施；如果没有事先做好的技术和物资准备，危机预控就会成为无米之炊。
具体来说，公共危机的预防主要有以下几种类型：①预先预防。预先预防主要通过预先设计的一套程序开识别和处理来自监控地点的有关紧急情况的报告以及其他相关的资料信息，判断以前发生的同类危机赖以发生的各种相关天梯条件是否存在。如果县官条件存在或者已经出现了征兆，就通过积极的的措施来消除危机赖以存在的条件和基础。言而概之，预先预防主要通过对危机事件发生的概率进行判断，进而采取行动防止时间的发生。通常情况，对比较容易判断的技术灾难，可以通过强化安全管理和生产等各项规章制度及法律来加以规范，如通过定期或不定期的检查监督，做到早发现、早诊断、早整治。对于爆炸或投毒，可以通过严格的毒药和爆炸品等管理制度来降低其流逝的概率。对于毒奶粉和毒大米等有害食品，必须通过简化食品安全检查，降低此类公共危机时间发生的概率。②预见预防。预见是根据科学规律预先料到事物将来的变化或走向。“预”是一种“虚”的东西，虽然看不见，摸不着，但是却能意识到；“防”即防备、防范等，是实实在在的看得见，摸得着的东西，它是实现“预”的一种行为和手段。危机的预见预防重要而又难以预测和防范。天灾可以通过科学技术的发展来进行更好的预测和防范；即使是灾难可以通过强化管理来防范，但人或具有难以预测和不确定性的特点。对此，更需要通过对社会政治、经济情况的观察和分析，对不同类型的危机进行分类疏导，从而避免各类危机的出现。例如，对于利益失衡型和权利异化型公共危机事件通过从深层次去寻找原因，建立公平的社会运行机制，科学民主的决策机制，推行政务公开，加强廉正作风，强化思想政治工作，为弱势群体建立利益诉求的正常渠道，建立公平公正的法制环境和保证公民权利的司法制度来避免。③再发预防。是指在以前危机发生过后，针对其发生的原因而采取的相应的预防措施，消除其再度发生的前提条件，一次来防范同样危机的再度发生，即所谓的“亡羊补牢”方法。
4.2.2公共危机的预控
所谓公共危机的预控，是指在发现危机征兆和危机信号，并进行确认后，或者在危机已经开始来临，但还没有造成巨大损失时，迅速采取措施，对危机进行及时、有效地控制，尽可能用较小的代价迅速化解危机，避免危机扩大和升级，避免危机造成大规模的人员伤亡和财产损失。公共危机的预控是危机前管理的一个重要环节，它与危机预警紧密相联。危机预控的目的主要有两个方面：一是在发现危机征兆，确认危机可能爆发时，或者在危机已经在相邻的地方爆发时，迅速采取果断措施，把危机消灭在萌芽状态。这样，就可以避免危机大规模爆发，或者阻断危机蔓延到本地的途径，避免危机在本地区发生。二是既使不可能把危机消灭在爆发之前，或者消灭在萌芽状态，也要尽可能地采取措施缓解危机，即尽可能地把危机的强度控制在一定的范围以内，避免危机迅速扩大和升级，避免造成惨重的人员伤亡和财产损失。[100]
对于公共危机的预控和预警，虽然都是在发现危机征兆之后所采取的一系列危机管理措施。但从时间顺序来看，危机预警发生在危机预控之前，因为必须首先发现有关危机的信息，并对这些信息进行传递、分析、确认，然后才能采取预控措施。所以，危机预警是危机预控的前提和基础，危机预控是对危机预警的理性反应，是危机预警的必然延续。危机预控对危机预警有很大的依赖性，没有危机预警提供及时准确的危机信息，危机预控就不可能实施，更谈不上效果。因为，如果人们没有及时地发现危机信息，或者对危机信息判断失误，认为不会引发危机，自然就不会采取预控措施，就会造成危机突然爆发，或者危机迅速扩大，这时，当然也就失去了进行危机预控的最佳时机，危机管理职能立即进入应急处理阶段。相反，没有危机预控，危机预警的作用就不可能充分发挥，因为危机预控是危机预警的一个主要目的，危机预警的很多措施，就是为了尽早、尽快发现危机信息，以便给危机预控留下更大的空间，就是为了使危机在大规模爆发之前就能将其有效控制，从而避免造成巨大的破坏和损失。可见，危机预控与危机预警是相辅相成，缺一不可。[101]
4.3预案及其准备
4.3.1公共危机预案的意义
公共危机的预案又称公共危机应急计划，是指政府、有关部门、专业救援抢险队伍在发生突发公共危机事件前预先制定的，危害发生后采取的一整套技术措施、管理办法和行动的指导性方案。“凡是预则立，不预则废”。公共危机应急预案对于公共危机应急决策的科学性、高效性，对于应急指挥的权威性和规范性都具有重要的意义。
首先，危机预案能够增强应急决策的科学性。应急决策的科学性来源于对危机状态的准确预测和判断，来源于对于应急资源的准确了解和科学配置。由于公共危机应急预案是在对以往危机管理成败进行总结的基础上，按照危机爆发的规模、程度、登记确定相应的警戒等级以及处置方式和程序，一旦危机时间发生，只需要通过现场监测或者情报监测，就能够比照相应的等级确定相应的处理方案，所以对于提高危机决策的科学性具有重要的作用。
其次，公共危机应急预案能够提高危机决策的效率。危机时刻，时间就是生命，政府及其相关部门能否在有限的时间内作出最优或者令人最满意的决策，是危机损害得以减少的重要一环。如果预案在前，并把可能爆发危机的规模、程度、等级一一列举出来，危机一旦爆发，只要了解危机的基本发展状况，就能够按照应急预案来进行有序处置，这就大大缩短了危机决策的时间，为合理高效应对危机打下良好的基础。
再次，公共危机应急预案能够增强公共危机应急管理的有序性。危机一旦爆发，必须有专业人员按照既定的程序，有条不紊的进行处置，才能避免危机时刻应对中的混乱和无序，从而更加有效的化解危机，最大程度地减轻危机造成的危害。由于危机预案把不同类型、不同层次的危机处置按照精简、统一、效能的原则进行程序编排，不同等级的危机类型由不同层次的指挥机构、指挥人员进行指挥，一旦确定危机的等级，就可以按照预案，确定相应的指挥机构、指挥人员和处置程序，这在一定程度上提高了危机管理的有序性，减少危机管理中的盲目性和主管臆断。
最后，公共危机应急预案能够增强应急指挥的权威性。应急指挥的权威性基于两个前提，一方面来自于指挥人员的专业性，要求指挥人员业务熟练，专业性强；另一方面是指挥人员权力的法定性，要求指挥人员的行为要在法律许可的范围内进行，不能突破法律规定的限度。应急预案对指挥人员的指挥程序作出了明确的规定，尤其是对法律规定的指挥人员出现空缺时的递补规则作出规定，使凡是按照递补程序可能作为指挥者的人员都必须危机处置的内容、程序以及决策方案，否则就不能称之为一个合格称职的指挥者。由于预案对指挥者的资格、权力、责任都有明确的规定，所以能够很好的按照规定进行指挥，既能够保证危机管理的顺利进行，也使危机管理者的命令有效的得以执行，从而保证应急指挥的权威性。
4.3.2预案制定的内容
应急预案作为保障危机管理工作顺利进行的有效计划，具体来说，应急预案应包括以下内容：
（1）应急救援指挥系统的确立。救援指挥系统作为应急工作的核心，必须明确指挥机构的构成、职责、权力、联络方式；危机现场指挥人员的任务、职责和权限及其联络方式；一旦决策指挥系统被破坏的恢复措施。
（2）应急救援人员的确定。危机预案中应对各种救援队伍、技术支持人员、消防人员、医疗救护人员、安全警戒人员数量、分布、配置、救援职能与任务，以及救援到达的时间、顺序做出明确的规定。
（3）救援物资保障。救援物资的储备办法、紧急调用物资的方案、简化程序；物资、资金、相关设备设施的统一调用方案；中央及地方对灾区的物质支援计划；提供救援物品、技术设备、器材、办公设备、灾民生活用品、药品、食品的基本计划及措施；政府、社会和商业救灾物资临时发放机构的建立、运作和程序以及紧急状态下的社会物资临时征用措施。
（4）抢救、疏散、隔离、转移、安置灾民的措施。各级政府及军队对抢救灾民所能提供的技术设备和技术服务。为灾民安排临时住处、避难场所，提供食品、衣物、医疗设备、救治药品和急救活动的措施及准备。外来支援物资的接收、分配、发放和保管措施。稳定灾民情绪，鼓舞灾民团结自救、抗灾救灾的措施。
（5）紧急通讯、信息、网络系统的启用。中央、各级地方政府及军队通讯、信息、网络设备和能力的综合统筹、协调及分工；灾区通讯设施及能力的恢复；中央、外省市对灾区通讯、信息、网络工作的支援；邮电系统临时救援机构的设置及其运作计划。
（6）交通运输、工程抢险方案。道路、机场、车站、港口、码头、桥梁的抢修、清理、疏通恢复工作的备用方案；水、电、煤气、道路等生命线工程恢复的方案；抢修工作所需工具、物资、设备的准备。
（7）卫生及医疗服务队伍的确立。处理人和动物遗骸、控制污染、病源蔓延、卫生防疫、防治疾病，特别是流行性传染病的措施；防止、控制有毒物质泄漏、污染物的措施；调查和核实可能存在的次生灾害源；防止或控制次生灾害的措施；紧急医疗站、医疗中心、药品发放站、卫生防疫站的设立及其运作；转移伤员及重病人的计划；各方面医疗力量的分配、统筹与协调；药材及医疗器材的供给计划；中央及外埠医疗力量统筹及对灾区的支援计划；突发性公共卫生事件紧急隔离措施，生活必须品的生产、供应、运输、价格采取特别管制手段，对食物和水源防疫控制处理措施。
（8）危机中社会安全的防范措施。社会组织的整合及紧急恢复，危机状态下紧急治安管制的措施。预防各种破坏行为及犯罪的措施，稳定维护社会秩序，以及首脑机关、军事机关、使领馆、国际组织驻华代表机构、广播电台、电视台、国家通讯社等重要新闻单位及设施、重大公用企业及公用设施、机场、车站、码头、银行、商店、仓库、监狱、看守所、劳教场所等重要场所的治安措施。群众社会治安组织及军民联防组织的建立及其运作。
比如在火灾预案中，必须对以下问题给于明确地回答：如何发现火灾？由谁报警？如何安排设施的安全疏散出口？不同类别的救援人员如何有序进入现场？组织处理危机需要什么安排？谁参与危机处理？如何有效应对灾民、媒体和社会公众？谁来代表组织发布信息？发布什么信息？如何发布？如何保证现场通讯和指挥系统的畅通？等等。
4.3.3预案制定中的关键步骤
公共危机预案作为在危机出现之前的计划和决定，可以起到未雨绸缪的作用。具体来说，要十一个应急预案顺利出炉并在危机时刻发挥有效的作用，必须从以下方面入手。
首先，组建有效的计划制定团队。人常说，“两人的智慧胜一人”，“三个臭皮匠顶一个诸葛亮”。因为每个人都有自己独特的见解和远见卓识，所以，一个恰当组合的团队在处理复杂，非常规的问题时就会对问题的所有方面进行周密的考虑，工作更为有效。
其次，明确危机的范围。在有效的团队成立后，必须估计出在某一范围或领域内可能出现的潜在危险、可能引发的问题和需要重点关注的问题。可以通过头脑风暴法确认所有问题并作相应的记录，并对各种想法分门别类予以整理，在团队讨论之后，通过征求意见的方式，避免可能出现的疏漏和盲点。
再次，制订计划或方案。一旦有关潜在的危机处理的想法都得以明确，提炼成一系列可付诸行动的目标之后，制定计划应对危机的时刻就已经成熟。计划的目的应当是制定并准备一套行动，以消除或遏制潜在危机的每一个重要方面。
另外，测试计划。写在纸上的应急预案并非都会完全奏效。所以要在模拟的情况下进行测试，找出预案制定中的问题，发现配合中的瑕疵，通过实践及时纠正，以便能够真正为不寻常的危机情况做好准备。例如，英国能源部每年都组织一次“NOROX”演习，其意图是检测英国在北海作业的石油公司遭遇公共危机事件时的沟通、协调、配合以及综合反应能力。
最后，计划的更新和修订。预案并不是一成不变的。预案制定之后不能被高高挂起，而应该随着人力、物力、财力和外环境的变化，对预案进行相应的调整。如原有急救人员退休或调动，要对新接替人员的情况予以了解，对其进行相关知识的培训等。但调整要比从无到有容易的多。
4.3.4预案制定中的核心要素
公共危机预案作为防止和减少危机带来危害的重要机制，所以，在制定过程中必须必须遵守相应的理念和要素，确保预案在危机时刻能够切实可行。
（1）务实性与可行性。危机预案作为一项在关键时刻能够发挥作用的计划，必须要结合当地的人力、物力、财力以及危机出现的实际情况，不能盲目照搬其他地方危机管理的成功经验。另外，危机预案视为了能够切实有效地处理危机情况，所以，预案不能是摆设。因此必须语言简单明了，标示清除，内容翔实，切实可行。
（2）完整性与全面性。预案必须涵盖危机管理的各个方面和所有内容。包括危机处理的目标，相应的工作安排，国内外媒体、公众的应对措施等等。
（3）简练性与多样性。简练性主要是指危机预案不能过于烦琐，是操作者一看就明白具体的工作安排。预案的多样性主要是指危机应对计划应该具有备用方案，一旦第一方案不符合情况，就应该立刻实施第二方案，以此类推。避免一旦预案失效产生的计划空缺。所危机预案是灵活的框架性，而不是繁多冗长的难以实施的教条。
（4）灵活性和重点突出。危机预案提供的是一种应对类似危机的通用策略，而不是一个所有危机应对的宝典，他难以穷尽所有的危机类型和具体的细节，所以危机预案相应的条款要既有原则又有灵活性。但是危机发生后事情的处理要有轻重缓急，抓住重点、突出核心，使在关键时刻能够抓住关键有效应对。
4.3.5预案制定和执行的现状
到目前为止，我国已经具有了较完备的预案体系。国务院于2006年1月8日发布《国家突发公共事件总体应急预案》（以下简称总体预案）。总体预案共6章，分别为总则、组织体系、运行机制、应急保障、监督管理和附则。总体预案是全国应急预案体系的总纲，明确了各类突发公共事件分级分类和预案框架体系，规定了国务院应对特别重大突发公共事件的组织体系、工作机制等内容，是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件。总体预案将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四类。按照各类突发公共事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，总体预案将其分为四级，即Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）。总体预案适用于涉及跨省级行政区划的，或超出事发地省级人民政府处置能力的特别重大突发公共事件应对工作。总体预案规定，突发公共事件发生后，事发地的省级人民政府或者国务院有关部门在立即报告特别重大、重大突发公共事件信息的同时，要根据职责和规定的权限启动相关应急预案，及时、有效地进行处置，控制事态。必要时，由国务院相关应急指挥机构或国务院工作组统一指挥或指导有关地区、部门开展处置工作。
同时，国务院各有关部门已编制了国家专项预案和部门预案；全国各省、自治区、直辖市的省级突发公共事件总体应急预案均已编制完成；各地还结合实际编制了专项应急预案和保障预案；许多市（地）、县（市）以及企事业单位也制定了应急预案。至此，全国应急预案框架体系初步形成。
预案的效果如何在于对其的运用。一个有效的预案必须具有针对性、可操作性和完备性，一个科学的预案规划尽量要提前设想到爆发危机的各种方式、范围、程度和危害等等，否则预案就会成为疲于应付的方案。
从实践看，目前我国各地政府对预案制定不够重视，预案走过场，流于形式，或不完善，或不具操作性，一旦实战，应对不力，漏洞百出，效果不好，如重庆重大井喷事故都暴露出这个问题。针对公共危机预案制定和执行中存在的问题，我们首先要把公共危机的预防工作落到实处。应对各级政府预案主要内容以法定形式规范，并规定政府应定期演练修改预案，检验预案内容效果。在现实中不仅要加强宣传和教育，让更多公众了解危机预防的知识，真正掌握自救和互救的技能。而且也需要做好危机应急管理工作的思想、组织、制度、物资和技术方面的准备。其次，要做好危机的预警工作。由于危机预警具有预见、警示、缓解、阻止和化解功能，能够很好地对各种危机因素进行预测和监控，一旦发现危机征兆，通过分析和确认，如果认为存在发生重大危机的可能性，就应该考虑启动应急预案。但是预案的启动要严格按照法律规定的程序来进行，因为如果随便启动应急预案必然造成很大的损失，如果造成的危机不大，破坏性不强，也会使社会公众对公共危机预案的真实性和有效性产生怀疑。
4.4防预能力的建构
4.4.1政府危机预防文化形成
对公共危机应对的最好的方法不是在危机形成和爆发后的干预，而是在于排除可能导致灾害与危机产生的可能性，从根本上防止危机的形成与爆发，也就是要做到“防患于未然”。也就是说，当代公共危机管理的精义在于危机预防与准备。根据国际经验，公共危机治理应该是一个由危机预防、危机准备、危机回应与危机恢复四部分组成了循环；危机预防与危机准备现在已经成为公共危机管理的重中之重。然而由于种种原因，政府与社会公众对于危机的警惕性不够、重视性不够，因而缺乏解决危机的制度化手段，所以采取的措施大多是以权宜性为特征，所以在长期缺少理性解决危机意识形态话语和文化环境的情况下，政府与整个社会对危机的看法往往比较坚硬，缺少共同的规范和共同使用的语言。对全球化下所滋生的各种灾害和危机认识不足，缺乏危机意识和危机治理理念，导致缺乏危机发生前的有效预警和危机发生后的积极救治。例如SARS第一例病例早在2002年11月16日在广东发现，但人们被告知危机发生和正式启动非常态的危机管理机制却是到2003年4月20日之后。所以一定要加强政府公共危机管理者和社会公众具有预防文化和意识。
要培养预防文化，形成防预意识，首先要树立灾害与风险意识。在传统意义上灾害与风险主要是指外部自然原因导致的灾害与危机，如风暴、洪水、灾荒等，随着社会的发展与进步，各种人为的灾害与风险如社会危机、生态危机也都不断出现，而且，自然环境的恶化，各种传染性疾病SARS、禽流感等生态灾害不仅威胁着个人的生命和人类的繁衍，而且还会极大地影响社会政治和经济的发展。“当人类因为认知、观念、思维模式的惯性而无法有效应对风险时，延误的或者错误的判断以及心理的波动甚至会起到推波助澜的作用。例如，对病原体的模糊认识，就造成了整个防治工作的混乱，引发了社会的恐慌心理，误导了医疗工作者和社会公众，从而产生了一些极端行为；最初对SARS疫情信息的刻意隐瞒也反映出习惯性的思维模式在风险面前是有害而无益的。”[102]所以政府必须加大投入，有计划地传播、吸收、优化和发展中西内外各种灾害意识与预防文化。具体可以通过电视、广播、办学、培训、科普、文艺、专题宣传、知识竞赛、全民安全知识教育等等途径来进行。
建立预防文化，形成危机意识，不能只针对少数人，而是要让社会公众都认识到，危机管理与人人有关，危机管理人人有责。为此，除了政府要利用各种手段进行预防宣传之外，也要大力加强危机演练。例如泉州市政府在市区刺桐公园应急避难场所组织开展地震应急救援演练。14个部门模拟在地震发生后，统一行动参与抗震救援，保障市民衣、食、住、行等需求，将“灾”后人员伤亡和财产损失降低到最低程度。通过演练检查了各有关部门地震应急保障计划应急指挥机构，地震应急队伍、物资和救灾设备，地震应急救灾行动方案落实情况；刺桐公园避难场所的功能和运行情况，以及地震应急宣传预案的启用和市广播电台、电视台的地震应急宣传措施。同时也鼓励广大民众积极参与危机预防工作，让其学会在灾害和危机状态下自救、互救以及有效配合公救，真正在全民中形成公共危机的预防文化和危机意识。
4.4.2公众防预能力的建构
公共危机事件关系到社会的每一个人，普通公民作为公共危机事件直接的“受灾体”，他们自身的危机意识，危机防范能力和危机应对水平也是公共危机治理成败的关键因素。当公共危机发生时，政府危机管理部门和志愿者没有能力解救每一个处于危险中的人；政府和慈善机构也没有能力或责任完全弥补每一个家庭或个人在公共危机中遭受的财产损失，所以每个公民个人，就要在公共危机事件发生的前前后后，最大限度的实现对自我生命和财产的保护。那么普通公众在公共危机中怎样定位自己的角色呢？一是积极了解突发公共危机事件的性质以及事实的信息，并了解自己在这个事件中处于什么样的位置，然后在对个人利益和整体利益认真思考的基础上，采取自己的行动：一方面配合行动，帮助国家处理突发公共危机事件；第二方面，根据自己的情况采取有效的行动，既保护自己同时又帮助政府，但对普通百姓来说，最重要的就是帮助自己，帮助了自己就等于帮助了国家。二是在平时就应该积累各种各样公共危机事件的救治常识。比如说，一旦地震发生，每一个公众都应该首先明白自己当时处在什么位置，应该马上采取什么措施。如果公众自身相对安全，不要随便拨打急救电话，以免导致手机或电话通讯系统因过度使用而陷入瘫痪。另外，在确保自身安全的同时，当危机得到缓解以后，可以有效的参与公救。如在松花江水污染危机事件中，作为公众第一要确保不要去喝受污染的水；第二是在发现别人在喝水的时候，应该告诉他不能喝等等，如果喝了水怎么处置，如果公民个人有这方面的常识，不但可以去帮助别人，最后也可以成为急救小组的核心人员。
要使公众具有自防、自救和救人的能力，必须提高公民自身的危机意识。“科学的危机意识是策略化、实效化、艺术化处理危机的保障”。[103]公民危机意识就是公民抱着普遍和应对危机状况的思想，预先考虑和预测可能面临的紧急和极度困难的形势，在心理上和物质上做好应对危机或灾难的准备，以防止在危机发生时束手无策，无法积极回应而遭受无法挽回的损失。具备公共危机意识的公民通常充分认识到：危机事件对家庭或个人日常生活可能产生的危害，从而购买适当的家庭财产保险或个人人身保险；制定应急计划并做好准备；尽可能减少住所内的危险因素等等。
为了提高公民的危机意识和应对危机的能力，这方面有不少经验值得借鉴，如日本小学教育中近40个课时的危机教育，内容分别被安排在地理常识、历史启蒙、人与自然、国文课程中。台湾危机教育从小学一直延续到大学阶段，其间内容不断丰富与充实。[104]另外，就拿反恐行动来说，在以色列，学者们在大学课堂里讲授政治学意义上的恐怖这一范畴和特殊性方面的课程，并向社会各界人士开放，学校教育还开设有关在恐怖事件发生如何进行救护方面的课程，讲授如包扎，人工呼吸等急救知识，并当场作示范演习。在美国，“9·11”事件发生后，政府马上制定了具体的行动规则，加强防恐训练。目前，美国已经确定在120个人口密集的城市开展反恐怖训练，重点是防范类似于东京地铁毒气袭击那种使用大规模杀伤性武器的恐怖事件。总的来说，通过广泛的教育和培训，许多国家收到了动员群众、群策群力地进行反恐斗争的效果，使反恐怖深入人心，成为全面的事业。[105]
我国政府在强化危机教育，增强规模危机应对能力方面还有许多要做。一方面通过广播、电视、报纸、网络的宣传，让政府机关公务人员、职工、学生和普通民众了解公共危机事件的特征、危机爆发的规律、危机造成的巨大危害性以及公共危机应对的一般经验等等。SARS危机期间有很多宣传途径就非常有效：①举办讲座。请有关医护人员对SARS危机的病征和预防方法等方面的知识进行说明，使公众对SARS有基本的了解。②开设课程。分别为医护人员和大众进行授课。为医护人员教授的内容主要是防御感染的方法，处理诊所清洁及防疫苗应用的知识，后者则是指通过上课以教导学生有关SARS基本知识，尤其是预防方法等等。③设立热线。即通过热线的形式解答公民有关SARS的问题。④开放网络。政府通过电子政务对SARS疫情有关信息进行通报，满足公众知情权及其对有关信息的了解。在应对其他的公共危机方面，应对SARS宣传教育途径仍然值得借鉴。
另一方面是政府可以组织进行危机演练。由于危机状态与正常状态之间有很大差别，危机治理所需要的特殊技能、知识、经验和心理状态不可能通过有意识地去经历真正的危机而获得。政府通过模拟一些典型的危机事件，既让政府公务人员、职工、学生和普通公民参与其中，使他们在实践中直接感受到危机的破坏力和处理好危机的方法和经验，而且还可以检验危机管理中各项应急计划的适应性，促使政府和公众危机防范意识和防范能力的提高。
本章小结
随着公共危机事件的不断出现，对公共危机只重视事后管理会导致更多的人员伤亡、财产损失和物资消耗，所以，公共危机的管理应坚持“以防为主”的管理理念。危机管理要在“预”上下功夫，重点做好预测、预警、预防、预控和预案这几方面的工作。
预测主要是指政府根据有关危机现象过去和现在的数据、情报和资料，运用逻辑推理来对未来可能发生的危机类型及其危害程度作出估计。预警主要是指以先进的信息技术为依托，在危机仍未爆发之前通过对危机态势进行有效的观测、分析和判断，而采取的积极有效的应对策略。主要涉及到信息的收集、传递、处理、识别及其发布等。
危机预防主要是指在危机发生前通过政府和社会的共同努力，采取有效的措施来消除危机隐患，或者在危机爆发之前做好人、财、物等各方面的准备以防止危机的扩大和升级。作为一种先发制人的措施，它是危机管理的第一步，是避免危机爆发，防止危机扩散，减少损失的关键，当然也是危机管理的基础。
公共危机的预控，是指在发现危机征兆和危机信号，并进行确认后，或者在危机已经开始来临，但还没有造成巨大损失时，迅速采取措施，对危机进行及时、有效地控制，尽可能用较小的代价迅速化解危机，避免危机扩大和升级，避免危机造成大规模的人员伤亡和财产损失。
公共危机的预案又称公共危机应急计划，是指政府、有关部门、专业救援抢险队伍在发生突发公共危机事件前预先制定的，危害发生后采取的一整套技术措施、管理办法和行动的指导性方案。
公共危机的预测、预警、预防、预控和预案的正确进行实施，需要各方面的努力，避免在其中可能出现的问题，使各个方面尽量做到周密细致，免出错误、减少失误。做好防预工作，一方面要形成政府危机预防文化，另一方面要提高社会公众防预危机事件能力。
思考题
1.简述公共危机预测预警的内涵与作用。
2.公共危机预警系统有哪几部分构成？
3.预案制定的核心要素是什么、结合我国实际，分析公共危机预案制定和执行中存在的问题有哪些？
4.现阶段，如何形成政府人员的防预文化？如何提高社会各种的预防能力？
网上冲浪
1.亚洲风险与危机管理协会（AARCM）网。
2.中国人民大学危机传播管理研究中心网。
3.高校危机管理网。
参考文献
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学习时报编辑部主编.国家与政府的危机管理.南昌：江西人民出版，2003.
