【学习目标】
通过本章学习：
1.掌握公共危机管理主体的构成
2.明确公共危机管理中的政府责任
3.阐述公共危机管理中各种社会力量的角色定位和保障条件
【重点难点】
政府在公共危机管理中的角色定位；营利组织在公共危机管理中的角色定位及其外部保障
公共危机管理的主体即是指应该对危机作出反应并承担必要的管理职能的各种组织或个人。由于政府部门乃是公共利益合法且主要的守护者，理应作为公共危机管理最重要的主体。甚至可以认为，政府在公共危机管理中的职能定位和作用发挥关系到公共危机管理效率的高低，决定了公共危机管理的成败。然而，这样说，并不意味着政府就可以沿袭传统官僚制行政的一贯作风进而在公共危机管理中取得一种垄断地位，这样做只会导致公共危机管理的“政府失灵”。事实上，在当代政府治理变革的语境中，社会力量对公共危机管理的积极参与不仅广为认可，而且确乎发挥着必不可少的作用。例如，一方面可以缓解危机在公众中产生的副作用，使公众了解真相，祛除恐惧，消除危机伴生的流言、恐慌等副产品，起到稳定社会、恢复秩序的作用；另一方面由于社会力量的参与，信息通道不再堵塞，政府决策的可信度和可行度得到提高，从而降低了政府政策的制定和执行成本[54]。基于此，在强调政府在公共危机管理中作用的同时，必须最大可能地调动社会资源，努力拓宽社会参与渠道，构建社会整体的危机应对网络，实现对公共危机的协同治理[55]。本章即是对公共危机管理过程中多个参与主体，例如政府、非政府组织、营利组织以及社会公众各自所应承担的职责或功能作出阐析。
3.1政府
3.1.1政府是公共危机管理的核心主体
政府一词通常具有广义与狭义两种内涵，广义政府是指以政府部门为主体的公共部门的集合，是一个国家内行使国家权力的全部组织体系，包括国家的立法、司法、行政机关等；狭义政府的概念，则仅指国家行政机关。本书倾向于对于政府作广义理解，这主要是因为公共危机具有极大的社会危害性、不可控制性、重大性和广泛性，应对公共危机单靠国家行政机关势必力不从心，必须需要一个国家的整个权力体系的共同运作才能应对[56]。
如上所言，现代民主政体下的政府组织应作为公共危机管理的核心主体。这不仅是因为政府部门掌有合法的公权力资源以及庞大的人、财、物和信息等各种资源，所以主要由其实施危机管理具有充盈的物质基础；在学理层面，更可以通过以下几方面来说明政府作为公共利益的当然代表，就须作为核心主体，承担应对和管理公共危机的主要责任：
1.国家和政府产生的根由即在于维护社会秩序和安全
关于国家及其代理者政府的产生，存在着马克思主义和启蒙学说两种观点。尽管具有世界观的根本差别，但两者均认可促进社会秩序和安全应是国家和政府产生的根由。第一，马克思主义认为，“国家是表示：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种……力量，就是国家。”[57]也由此可见，马克思主义相信社会之所以需要国家，是因为国家及其成立的政府组织担负着维护社会秩序和安全的根本任务。第二，启蒙思想家霍布斯设想，在国家产生之前，人类生活在一种绝对自由的自然状态中，个体为了保全自己和满足私欲，互相争斗，从而形成“一切人反对一切人的战争”状态。由此，人们为了摆脱战争，达到自我保存的目的，只得互相订立契约，产生一个大于一切人的权利的公共权力做自然法的后盾，进而钳制各自私欲，实现公共安全。这个公共权力就是国家。洛克虽然并非像霍布斯那样将国家产生之前的自然状态想得消极，但也承认，在自然状态中，既没有一种明文规定的法律来裁决纠纷，又缺少公共裁判者和公共权力来保证裁决的执行。于是，人们更好地保护他们的人身和财产安全，便相互订立契约，自愿放弃自己惩罚他人的权利，把这些权力交给大家授权的代表或指定者来行使。这样就产生了国家和政府。总之，马克思主义和启蒙学说实际上都强调了政府产生的根由即在于促进社会秩序和安全，反过来也可以说，一旦政府在这方面做得不够，例如在当代，对于公共危机若管理不力，从而对公共安全构成巨大威胁和破坏，政府就将失却其存在的根基和合法性资源从而将要被替代和推翻。为避免出现这一情况，政府因而就应将管理和化解公共危机作为立身之本来看待。
2.风险社会下实现社会和谐安定更要求政府实施公共危机管理
民主制条件下的政府更看重对社会秩序和公共安全的维护，亚当·斯密也由此提出：提供基础设施、国防、治安，是政府的“三大天职”。这里的治安职能即是维护公共秩序和安全的职能。步入风险社会以来，政府这一职能不仅没有削弱，反而越发显得重要。所谓风险社会，按照现代化的发展逻辑，大致对应于后现代社会或后工业社会，其特点是“变迁已经有序地开始进行。这个变迁过程正在把现代化的、发达的和工业化的社会带入一个就像它们早期所面临的创伤和分裂那样的时期，或者就像当今现代化中、发展中和工业化中的社会所面临的创伤和分裂一样，它们都具有同样的不确定性结果”[58]，由是谓为风险社会，其正像吉登斯所描述，“核战争的可能性，生态灾难，不可遏制的人口爆炸，全球经济交流的崩溃以及其他潜在的全球性灾难，为我们每个人都勾画出了风险社会的一幅令人不安的危险前景。”[59]在风险社会语境中，人们关注的主要问题甚至也发生了变化，即对风险的关心替代了对经济短缺和财富增长的关心[60]。如果说阶级社会的推动力可以用一句话来概括：我饿！那么风险社会的集体性格则可以用另一句话来概括：我怕！[61]需要强调的是，风险社会的话语体系尽管带有强烈的西方中心的色彩，然而即便在发展中国家也是风险无处不在、无时不有。除了各种自然灾害愈加频繁、破坏性持续增大之外，发展中国家还面临着自身特有的转型期社会结构风险。如城乡结构的“失衡”或“断裂”、贫富分化的加剧、社会阶层之间的张力加大等[62]。这类风险对于目前中国的发展、转型更有警示意义，例如“拉美化陷阱”。国际经验表明，人均GDP超过1000美元以后，往往是社会矛盾毕现的时期，我国目前正步入这一阶段，悬殊的贫富差距尤其招致了巨大的社会风险，作为风险的实践性后果，各种群体性事件引发的公共危机到处发生和蔓延。鉴于此，在风险社会中，政府致力于推进综合治理、实现社会和谐（当下我国即表现为构建社会主义和谐社会）的任务和使命显得越发沉重，为此，更须加强治安职能，特别是对各种风险的预防以及对风险所致公共危机实施有效管理，尽可能减少危机的发生和危害。
3.保护人权是政府重要使命，政府为此也须有效管理公共危机
所谓人权，是指在一定的社会历史条件下每个人按其本质和尊严享有或应该享有的基本权利。从理论上说，人权首先是一个政治概念，其次它又发展成为一个法律概念。人权作为一种权利同其他任何权利一样，都要受社会经济的制约。权利永远不能超越社会的经济结构及其所制约的社会的文化发展。人权思想萌芽于欧洲的中世纪，最早提出“人权”的是欧洲人文主义先驱、诗人但丁。人权的历史发展大体上分四个阶段：首先是十七、十八世纪资产阶级及启蒙学者提出的人权理论；第二阶段是美国独立战争和法国革命，人权作为新兴资产阶级的口号上升为政治纲领；第三阶段是第一次世界大战之后，人权问题开始进入国际领域；第四阶段是第二次世界大战结束至今，人权问题已成为国际法上的一个重要方面。“人权”一词从出现至今已有700年的历史，在这漫长的历史长河中，人权的概念随着历史的发展而不断变化，从根据资产阶级人性论产生的以生命权、人身自由权、私有财产权、追求幸福权、反抗压迫权、选举与被选举权以及言论、出版等多项政治自由权为主体的第一代人权概念，到社会主义国家和国际共产主义运动下形成的以经济、社会、文化权利为主的第二代人权概念，特别是在第二代人权概念上发展起来的，以发展权为核心的集体人权概念，极大地丰富了人权理论。但人权与特定的基础相联系。当出现突发公共危机时，人的生存权和发展权必然收到威胁，政治系统出现裂缝，进而有失去均衡的危险。此时的政府作为政治系统的核心，就要承担政治责任和使命使系统回复到均衡状态，保障面临危机威胁人群的基本生存权和发展权。
3.1.2政府在公共危机管理中的角色定位
尽管明了了政府应该在公共危机管理中居于主导地位，发挥核心主体的作用，然而究竟应该具体承担怎样的角色？以当代中国而言，大致可以归纳为以下几方面[63]：
1.科学决策者而非仓促决定者
所谓科学决策者，就是指在应对危机事件时，遵循科学的决策程序，采用科学的决策方法，从而较好的管理公共危机事件，缩减公共危机事件的负面影响，取得尽可能大的危机决策收益的这样一些政府部门或决策者。而仓促决定者，则指的是那些不遵从科学决策程序，而因为时间紧急，草率作出处置危机决定的政府部门或决策者。由于危机事件具有事发突然、信息不充分、影响严重等特点，这时政府有关部门或决策者往往会仓促作出危机处置的决定，而不遵循科学的决策程序，反而造成危机事态的扩大和错失良机。
总的来说，危机决策属于非常规决策的一种，其特点：一是决策时间的紧迫性；二是决策所需信息的不充分；三是决策后果的严重性。危机决策虽然时间紧，但仍须遵循科学的决策程序，它该省的不是决策步骤，而只是花在每个步骤上的时间。同样的，危机决策信息不足的制约条件，不应该成为草率作出决策的借口，这也可以通过平时做好信息收集和处理工作来解决，政府部门如何在公共危机事件中做到科学决策呢？首先要做好平时的基础性工作，如注意收集、整理和分析与公共危机有关的信息；其次要根据危机事件的情势采取科学的决策方法，如发挥决策支持系统（DSS）的作用；再次要遵循科学的决策程序，尽量不要省略决策步骤；最后要发扬民主，采用适当方式和途径听取社会公众、团体、专家和专业机构的意见。
2.信息发布者而非信息封锁者
危机信息的及时发布，是维护公民知情权的体现，也是政府调控公共危机事件的重要措施。这里的信息发布者，指的是政府有关部门在面对危机时，应主动收集危机信息，科学辨明危机情势，及时、准确地向社会发布危机事件的有关信息。而信息封锁者，指的是政府有关部门在应对危机事件时，不主动及时地发布危机信息，而是采取封锁消息、“捂盖子”等做法，从而造成各种谣言和小道消息满天飞，使政府的公共危机管理陷入被动，影响到了公共危机事件的处理，同时也大大损害了政府的公信力。
政府在危机事件的处理过程中，要明确自己作为危机信息权威发布者的角色，在认真收集、分析危机信息的基础上，及时向社会发布危机信息。衡量政府是一个合格信息发布者的标准是，政府发布信息的时机以及信息内容的披露对于维护社会稳定，稳定人们的情绪起到了重要作用。特别是在像“非典”和“禽流感”这样的公共危机事件中，民众处于高度的恐慌之中，对于信息缺乏必要的甄别能力，很容易受到从众心理的驱使，宁可信其有，不可信其无，因此，这就给信息发布能力提出了更高的要求。公共危机信息发布应该遵循以下原则：实事求是原则、及时性原则、有效性原则、人文关怀原则、政治性原则、适度性原则[64]。
3.主动作为者而非被动应对者
主动作为者指的是，政府部门应具有较高的危机意识，平时就注意加强对公共危机事件的研究和有关信息的收集，建立起比较健全的危机处置体系，在危机事件发生时及时发出预警信号，按照事前制定的预案，从容、主动应对危机事件。这里的被动应对者指的是，有的政府部门缺乏危机意识，认为危机事件发生是无法预料和无法预防的事，与其投入较多精力不如把这些精力放在经济发展等比较容易出政绩的地方，因此在平时不注意建立危机处置体系，在危机事件已经发生或影响已经扩大时才疲于应对，也就是对危机事件发生的准备不充分，危机事件发生后才被动应对，不能做到及时发现、及时处理。
当前特别是在跨区域的较综合的公共危机事件中，较低等级的政府往往处于被动执行的状态，主动性不够，往往等上级部门作出决策和发布危机信息后才采取措施，因此延误了处理危机的实际，造成危机事件的负面影响加大。对于政府部门来说，演习是一个提高主动应对危机能力的好举措。公共危机演习就是对危机事件发生后应对过程的模拟，是一种对于危机管理的仿实战训练，其主要目的有三：一是检验政府相关危机举措的可行性和有效性；二是增加政府处理危机事件的经验；三是为政府的危机管理提供决策依据。
4.常态管理者而非危机处置者
常态管理者指的就是政府把危机发生视为常态，在危机事件还未发生时就做好可能引发危机的因素的识别和监控工作，预防公共危机事件的发生。危机处置者与被动应对者在某些方面有相似之处，但危机处置者要更主动一些，平时做好了一些应对危机发生的准备工作，但没有将危机的发生视为常态，主要还是围绕公共危机本身来进行准备，忽略了对可能引发公共危机因素的重视。政府部门要做到对公共危机的常态管理，就必须引入风险管理的概念和方法。
因此，所谓风险管理就是一种针对风险情境所作的管理措施及因应策略，即是组织为避免或减轻风险所带来的严重威胁而所从事的长期规划，及采取措施阻断风险转化为危机的渠道，防止风险转化为危机。政府部门对公共危机的风险管理主要应包括以下步骤：一是风险识别，就是要识别出本地区可能引发公共危机的风险因素；二是风险评价，就是要用科学合理的评价方法对本地区公共危机风险因素的危害性和转化为风险的可能性进行评估；三是风险控制，就是对识别出的公共危机风险因素，通过采取一定的措施，消除或减小风险转化为公共危机的可能性，从而降低公共危机发生的概率或防止公共危机的发生。
5.系统思考者而非思维局限者
今天的中国社会，引发公共危机事件的因素多种多样，发生的公共危机事件类型也日益增多，要求处理公共危机事件的手段和措施也要多种多样。因此，要较好的应对和处理现时代的公共危机事件，就要求政府必须具有系统思维，站在整个经济社会发展的角度，立足于公共危机事件的共性，把危机事件的发生过程和应对过程视为一个系统过程。
所谓思维局限者，就是指有的政府部门在处理公共危机事件中视野狭小，没有站在系统的角度，运用系统的思维来思考公共危机事件，而是就事论事，孤立地看待危机事件以及危机事件发生发展的每一个环节，采取的危机处理手段也很单一，不能适应当今社会纷繁复杂的公共危机事件对管理思维、方式和手段提出的较高要求。突出的表现就是，本地发生过的公共危机事件再发生时，就能得到较好的处理，而当遇到新的甚至是稍有变化的公共危机情势时，就手忙脚乱，不能很好的应对。政府在公共危机管理中要成为好的系统思考者就应该做到：第一，充分认识到公共危机事件的共性，认真研究和探索公共危机事件的整体规律；第二，要把看待公共危机事件的视野与本地区的自然、人口、经济、社会等状况结合起来，用系统的眼光查找和整理可能诱发公共危机事件的风险因素；第三，要把公共危机事件处置纳入整个政府的职能系统，整合相关部门资源，建立公共危机事件的应对体系；第四，要把政府在公共危机事件中的预防、预警、控制、评估等职能有机地结合起来，全面系统地提高政府的公共危机管理能力。
3.2非政府组织
3.2.1非政府组织参与公共危机管理的理论基石
非政府组织（NGO），又称非营利性组织、民间组织、志愿者组织、第三部门等等，其特点表现为：第一，组织性，指合法注册，有成文的章程、制度，有固定的组织形式和人员等；第二，民间性，又称非政府性，指不是政府及其附属机构，也不隶属于政府或受其支配；第三，非营利性，指不以营利为目的，不进行利润分配；第四，自治性，指有独立的决策与行使能力，能够进行自我管理；第五，志愿性，指成员的参加和资源的集中不是强制性的，而是自愿和志愿的[65]。无论从国际案例还是国内案例分析，我们发现在公共危机管理中，非政府组织作为一支独特的力量发挥着越来越大的作用。其参与公共危机管理是具有一定的理论依据的[66]：
1.市场失灵理论
亚当·斯密的市场调节理论认为，只要给予公民追求利益的自由，“看不见的手”就会自动调节资源配置，促进社会的经济繁荣，并达到社会福利的最大化。实际上，市场机制在发展经济和提高资源配置效率方面显示出巨大的优越性的同时，也会造成分配不公、外部化、失业、市场垄断等问题，在公共事务的处理上更是无能为力。由于市场本身的缺陷，在公共物品领域常常出现“搭便车”行为，即一部分人支付公共物品的费用，而大多数人免费享用。在这种情况下，追求成本最小化、效益最大化的“理性经济人”就会纷纷采取不付费而搭便车的行为，私人因提供公共物品会导致资源配置的损失而不愿投资，最终会导致公共物品的严重短缺。因此，美国经济学家伯顿·韦斯布罗德认为，任何选民都有对公共服务的需求，由于私人企业的营利取向以及市场存在的内在局限性，单纯的市场手段不可能实现社会资源的最佳配置和公共服务的有效性，由此产生提供公共物品方面的“市场失灵”[67]，而这恰恰是政府存在及非政府组织产生的合法性前提。
2.政府失灵理论
政府作为整个社会组织中最具权威的公共机构，它的存在就是为了管理公共事务，为社会提供公共服务，这就是人们通常所说的，政府是为了弥补市场的不足或市场失灵的。然而在实践中人们发现，政府也有局限性，也同样会失灵。因为社会成员对公共服务的需求存在异质性，而政府公共服务的提供是由政治决策过程决定的，不可能满足社会成员的个性化需求，而只能从中性的角度做出选择，这样，政府在提供公共服务时也产生了失灵，也就是说，仅仅依靠国家的计划和命令等手段，是无法达到资源配置的最优化。尤其是在一些突发状态下，危机事件的不可预知性往往会加剧政府权力“失灵”。[68]在这种情况下非政府组织的作用将会最大限度地彰显出来。非政府组织在专业技术、灵活性、组织机制上等具有优势，这就为非政府组织在应对公共危机时发挥重要作用创造了条件。
3.公民社会与治理理论
20世纪90年代以来，建立在政府、市场和民间社会三分法基础上的公民社会概念日益得到国内外学者们的普遍接受并广泛流行。按照这种理论，公民社会是国家和市场之外的所有民间组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非政府所属的公民组织。公民社会将人们从国家和市场的超强控制与统治中解脱出来，主张建立自治、自主、自律性的社会组织，从而形成国家、市场、社会良性互动的现代化的社会结构[69]。社会不再是以政府为中心的、等级制的、命令式的统治，而是多中心的、自主的、合作管理的治理与善治。治理的基本理念就是强调对社会管理力量多元化格局的关注，对社会组织群体势力的重视和关切[70]。公共危机管理是一个复杂的、系统的社会公共工程，其需求的不仅仅是财力、物力和强制性机制，而且需要危机治理主体的多元化，最大可能地吸纳各种社会力量，使公共危机处理具有更大的灵活性和高效性。治理理论为非政府组织参与公共危机管理提供了有力的理论依据。
3.2.2非政府组织在公共危机管理中的角色定位
1.及时发现危机隐患和提供专业建议的危机预防者
在政府组织中的专家资源部分参与危机管理活动中，更多的是受到自身职责和岗位的要求而参与的，有时带有明显的被动性和反应滞后性等特征。而非正式组织中的专家学者则不同，他们基于兴趣和责任，在组织结构、运作方式上各有特色，而且渗透到社会的不同角落。他们基于组织性质以及成员间共同目标所进行的危机预防和预警活动，往往是从另一个角度对政府的危机管理活动的有益补充，一定程度上避免了政府机构“当局者迷”现象。由于非政府组织本身就是社会大众的一部分，因此他们在危机预防中发挥的积极作用有利于全体社会公众危机防范意识的提高与危机处理能力的增强。
2.危机应对和服务的直接提供者
在公共服务新秩序中，非政府组织成了政府提供公共服务的具体生产者，它事实上是政府和公众之间的媒介，传递的物质就是公共服务[71]。公共服务是非政府组织的重要功能，也是诸多非政府组织积极活跃的领域。非政府组织在危机应对中发挥着大量的救援功能，他们不仅在危机的第一时间进入危机处理的方方面面，如募集资金、运输物资、救助灾情、维护秩序、提供关怀等，而且在危机后秩序恢复和重建过程中提供着物资、人员、信息、技术等各方面的重要服务。无论是在美国“9·11”事件、SARS危机、印度洋海啸灾难，以及各种全球性、区域性的灾难事件中，非政府组织都是危机应对中不可或缺的部分。
3.公共资源筹集与分配的监督者
公共资源的筹集与使用贯穿于危机处理的全过程，尽管公共资源的筹集必须以国家强制力为基础，但在资源的征集与使用过程中必须有相应的机构组织对政府的行为进行监督，以避免政府机构滥用国家权力以及资源的贪污浪费等现象产生。在印度洋海啸事件中，“透明国际”就在监督援助资金使用情况时发现了问题，英国乐施会也在海啸后对国际援助到位情况做出评估，对救援机构提出了建议，督促他们进一步改进服务[72]。
4.灾后重建工作中实务性功能的承担者[73]
许多研究已经指出，政府主导的灾后重建工作有时缺乏效率，作为志愿部门的民间小区组织带动灾后重建反而更为有效和成功。因为这些组织能运用当地的智能和魄力，远比程序化和技术化的政府灾难计划更具弹性，对当地的情况亦更敏感。此外，由于小区组织深深根植于社会和小区的文化之内，让人们能够表达自己的真正需求，并设计出解决问题的方法，提出针对他们真正需要的恢复和重建策略。
3.2.3非政府组织参与公共危机管理的政策建议
在我国，由于发展的体制空间还较为狭小，各种非政府组织对行政部门的依赖性很强，专业素质参差不齐，营利性特征也过于明显，因此志愿失灵现象较为普遍，这使得非政府组织参与公共危机管理的机会和能力十分有限。对此，今后需要从以下方面作出努力[74]：
1.政府对非营利组织进行培育和扶持
（1）政策方面的扶持。政府应该在政策上，尤其是税收上，对非营利组织给予扶持和帮助，应尽快完善非营利组织资金筹集和管理办法，通过政府采购制度为非营利组织提供安全可靠的资金保障。同时，对非营利组织成员进行相关培训，使非营利组织能够胜任危机管理的任务。
（2）非营利组织参与公共危机管理的法律制度建构。政府应以立法的形式确立非营利组织的社会地位，界定政府部门与非营利组织在公共危机管理中的权责关系，为非营利组织介入公共危机管理提供法律上的保障。非营利组织在参与危机管理时，政府也需对其进行引导、管理和监督，防止志愿失灵现象的发生。若缺乏强有力的法律手段，则可能引发许多侵犯他人合法权利的行为。另外由于公共危机管理的高危险性，需要通过法律手段对非营利组织的志愿人员的意外伤害加以保护，提高非营利组织的参与热情。
（3）构建危机管理过程中政府与非营利组织的协调机制。该协调机制包括建立政府部门与非营利组织之间的应急联动系统，一旦危机发生，系统即可立即启动，在彼此之间确保信息的畅通。另外还包括建立联系政府部门与非营利组织的机构，这一类机构由政府部门设置，工作人员以弹性的方式任职，平时不在岗，危机事件一旦发生则立即到岗位上发挥其作用，具体负责统一调度指挥分散的非营利组织和其它社会力量，为危机解决在组织上提供保障[75]。
2.提高非营利组织自身的公共危机治理水平
（1）非营利组织要提高自身的筹资能力。我国非营利组织的收入来源单一，过分依赖政府导致其官僚化、行政化倾向明显，要摆脱这种受制于政府的现状，就要实现筹资方式的多元化，提高自身的筹资能力。非营利组织要在秉承公益使命的前提下，广泛吸纳社会捐赠，同时要主动寻求与企业的合作，扩大经营性收入。
（2）非营利组织要吸引高科技人才，为其参与危机管理做好人员贮备。与资金不足相伴生的一个问题就是非营利组织的人员素质问题。非营利组织的工作长期以来都是由有热心的志愿者来承担，志愿者有奉献社会的工作热情和服务民众的志愿精神，但由于他们都没有受过专业的培训，难以在专业技术活动中担当重任。而危机管理是一项专业性很强的活动，很多危机的处理都需要专业技术人员。因此非营利组织要吸引优秀人才和专业人员，同时还要对员工进行培训，提高他们的素质。还要继续发挥其志愿性优势，做好志愿者的社会保障工作，以便于在社会活动时招募到更多的志愿者。
3.3营利组织
3.3.1营利组织是公共危机管理主体之一
在政府组织与第三部门之外，存在着大量的营利组织，俗称企业，而根据出资主体的不同，企业又可区分为三类：一类由私人出资者经营的私人企业，完全以盈利为目的，并根据市场需求自主安排生产或提供服务；一类则是由国家独资并进入事关国计民生的某些特殊领域的公共企业，其在盈利目的之外，还担负着某些公共政策义务；还有一类则是政府与私人投资者一起举办的混合企业，和私营企业一样进入市场竞争性领域，也将获取利润作为自己的全部追求。
实际上，在大多数发达国家和发展中国家，公共企业成为公共部门的重要组成部分[76]，公共企业因而责无旁贷地要与政府一道参与公共危机管理并承担一定的职责；也正由于此，这里要探讨的主要是私营企业和混合企业是否应该作为公共危机管理主体之一？答案是肯定的，可以列出如下理由：
1.企业往往是公共危机的受害者，有时也是危机的责任者
公共危机与一般危机相比，后者很可能只影响到单个或少数市场主体的利益，并且这种影响一般不具有外部性，或者外部性也易于测量和作出经济补偿；然而公共危机的影响却往往由点到面，从危机源出发，形成强大的负外部性或连锁反应进而覆盖全社会，所以置身其中作为社会一员的企业同样难以摆脱干系，而遭受危机的影响。此种情况下，就应挺身而出，与政府风雨同舟，共同应对和管理危机。例如2007年至今的美国金融海啸实际上也造成了我国经济生活中一次巨大的公共危机，面对危机，政府固然应该作出努力，然而企业也应作为危机管理者之一作出贡献，例如通过自主创新促进产业升级；注重诚信，加强行业自律；完善风险预警机制，提高市场抵御力；提供岗位，稳定就业，等等。
不仅如此，尤其是一些大型企业、从事高危生产的企业在生产活动中有时会发生一些事故，甚至是十分严重的事故，这些事故往往会侵入公共领域，引发公共危机，从而企业理应作为公共危机管理主体之一对危机后果承担直接或简介的责任。例如1984年12月2日印度中央邦首府博帕尔发生毒气泄漏事件，造成3000多人中毒死亡，12.5万人遭到毒害，上万人因此终生致残。这次事故的直接责任者是美国联合碳化物公司，该公司把设在印度的这家工厂建在人口稠密地区，而该公司设在美国本土西弗吉尼亚的厂址却远离人口稠密区。跨国公司为了追求高额利润，往往把更富危险性的工厂设在发展中国家，以逃避其在国内必须遵守的严厉限制。很明显，美国联合碳化物公司对这次危机的发生，以及对这次危机的应急管理和危机后赔偿都负有不可推卸的责任。又如重庆开县12·23特大井喷事故，造成243人因硫化氢中毒死亡，4000多人受伤，6万多人被疏散转移，9.3万多人受灾。这次危机是由于中石油四川石油管理局川东钻探公司在起钻过程中多次违反操作规程导致发生天然气井喷，很明显，该公司对这次危机的发生、应急管理和危机后赔偿也负有不可推卸的责任。
2.企业承担着社会责任，从而也应自觉地充当公共危机管理主体
迄今，企业应该承担一定的社会责任已成为多学科的共识。例如，经济学认为企业作为盈利性经济组织，其目标不单纯是生产商品、追求利润最大化，还应该向社会提供质优价廉的产出，并兼顾利害相关者的利益；管理学认为企业承认并承担社会责任是其经营策略与发展战略的需要，企业在生产经营过程中，通过对经济、社会与环境等因素进行综合管理，并承担相应的责任，是为了将社会责任这种竞争压力转变为竞争优势，获得更好的经济效益；从社会伦理学角度来界定企业社会责任，认为企业是社会的细胞，社会自然对企业有着应该的整体利益作出奉献的伦理要求；从法学角度来界定企业社会责任，认为企业的生产经营活动涉及到社会公共利益，因此，就必须遵守相应的法律法规和履行相应的法律义务，守法规、重伦理、行公益，做有社会责任感的企业。
实际上，多学科对企业社会责任的肯定亦或其内涵的认识，均指向同一层意思，也即企业在追逐私益的同时，也应对社会利益有所贡献，而且这样的贡献应该是直接的，例如注意到生产和销售过程中对环境的保护，对消费者权益的尊重，对弱势群体的关爱，也包括这里所说的，在应对公共危机时，无论自身是否关涉其中，都应该作为危机管理主体之一尽自己力所能及的努力，这样做不仅体现为企业对公众和社会应尽的义务，反过来，也是企业的权力和利益所在，事实表明，敢于和热心于承担社会责任的企业，其市场认可度和竞争能力将会随之提高，从而可以获得更大的发展。例如对汶川震灾中消费者的一项调查就显示，相当比例的被访者在了解某个企业参与了抗震救灾援助或捐助行为后表示他们对该企业的信任度或产品购买意愿提高了[77]。
3.3.2营利组织在公共危机管理中的角色定位
1.社会责任和危机管理的主动履行者[78]
（1）危机尚未出现时，就应逐步转变传统企业以“股东利益本位”为导向的治理结构，以“社会利益本位”导向来重构或完善企业治理结构，将企业内部治理结构与外部治理结构结合起来，形成利害相关者共同参与的企业治理结构；管理的重心也须由此从股东向更广泛的利益相关者转移，必须认同并保护利益相关者的合法权利，随时准备承担相应的社会责任。
（2）将社会责任列入企业经营战略，全方位落实企业社会责任。现代企业不能再漠视社会责任，但也不能仅停留在做慈善活动这样最基础的层面上，而应把社会责任“嵌入”其核心业务，列入企业经营发展战略，进行整体筹划。企业不应采取消极防御的策略对待公共危机管理等社会责任问题，而应未雨绸缪，将危机可能产生的外部性问题列入风险管理。比如，就曾有企业在2008年初南方发生的雨雪冰冻灾害时，及时采取了抗灾救灾等社会公益行动，这就是因为它早有应对社会灾害等公共危机所造成外部性问题的预案。
（3）企业须设立专门的机构或人员落实战略计划，履行公共危机等公共问题上的社会责任。企业可设置直属董事会领导下的企业道德、伦理与危机处理机构或主管，它是企业进行日常社会责任落实与执行的专门机构或负责人，主要职责就是进行日常的道德管理、预防和控制危机事件，向董事会等管理层提供企业社会责任履行情况与改进意见。目前，欧美、日本等发达国家企业大都设立了类似的机构或人员，而我国的企业还比较少见。
2.快速反应和最贴近民心的危机救助者[79]
企业应能对公共危机事件作出快速反应，可再以汶川震灾为例。全球领先的益普索市场咨询公司在震后最短时间内对超过70个国内外知名企业或品牌在震后的企业声誉变化进行了抽样调查分析，结果发现，公众高度认同政府统一指挥的高效性，但也十分盼望企业和政府部署密切配合，快速作出反应并能采取长期持续的实际作为。数据显示，大部分被访者认同企业与政府积极有效的配合最能赢得公众的赞扬与支持（95%）。而企业履行社会责任时所采取的实际行动（如捐赠、参与救援、重建工作等）以及快速反应和高效管理都是得到公众加分的影响因素。
除此之外，益普索（Ipsos）调查也表明，为了提高企业社会责任行为的有效性，企业还应真实了解公众的期望，并据此制订企业社会责任和危机管理的行动策略。例如调查数据显示，公众对企业履行社会责任的期望并不是灾后“企业捐款越多越好”。实际上，贴近民心的解决方案比如为公众提供专业技术支持，快速行动和帮助灾区人民自力更生才是公众最关注的因素，“为抗震救灾和灾区重建提供专业的技术支持”则是公众对企业社会责任和危机管理行为的最大期望。此外，“帮助灾区人民自谋发展，恢复生产和生活”，“跟踪、监督和确保捐助落到实处”，“和政府合作，并配合各级政府的行动和政策”，“提供专业的策略和管理支持”等都是公众认为比多多捐款更重要的企业社会责任行为。
3.企业领导人在公共危机管理中的正当角色
在公共危机管理中，企业领导人担当的角色很重要，其是所领导企业参与危机管理行为的推动者、责任者和体现者。在危机发生时，企业领导人应作为整个社会而不仅仅是企业的一分子，作出得体的、符合社会责任要求的言行，并且应该尽量表现出镇静、临危不惧以及充分的公众感染力，配合政府与带领公众一同走出危机，重建社会秩序。事实上，这样做不仅于社会和危机管理有益，于企业赢得消费者的认同和扩大知名度、美誉度也极有好处。
3.3.3营利组织社会责任和危机管理行为的外部保障
1.政府应加强对企业履行社会责任和危机管理行为的指导、规范，建立健全相关法律制度，推动企业社会责任的法制化与规范化。政府有关部门为此可以制定并颁发《公司（企业）社会责任及公共危机管理政策与规程》，或者完善《公司法》相关条款，明确公众尤其是利害相关者的权利及其在公司治理结构中的地位和体现；抽象说明企业在公共危机管理中所应担负的道义职责和角色。
2.政府相关部门还应指导和帮助企业制定履行社会责任和参与危机管理的规章制度，从而让社会责任和应对公共危机融入到企业的日常管理和经营活动之中。政府并且注意必须施加外部激励，引导企业以重视社会责任和参与公共危机管理为荣，这样的荣誉甚至可以作为选择政府采购对象的一个重要筹码。
3.社会应扮演企业社会责任和危机管理行为的监督角色。可以成立这方面的专业性非政府组织亦或依托现有的行业协会等中介机构，出台企业社会责任和危机管理行为的规范评价体系；要求相关企业适时披露履行社会责任和危机管理行为的实际表现，审计企业社会责任和危机管理行为并根据结果引导社会舆论给以赞扬或批评，等等。
3.4社会公众
3.4.1社会公众是重要的公共危机管理主体
迄今，公共危机管理的诸多实践均强有力地表明，公众的有效参与极有助于政府在公共危机管理过程中预防危机发生，减轻危机危害，维护国家和社会公共秩序。因此，社会公众毫无疑问应是非常重要的公共危机管理主体，其在危机管理中的作用可以从三方面来说：
1.公众参与有助于解决危机管理的“政府失灵”问题
公众作为社会最基本的构成单位，是公共危机中受到冲击最广泛的、最直接的群体。公共危机应对中，政府虽然担当主要角色，但政府在危机管理中也有许多力所不及之处，公众参与公共危机管理，有助于解决危机管理中的“政府失灵”问题。对于政府而言，其所采取的各项危机管理措施都需要得到公众的理解与配合才能发挥应有的效力，只有政府单方面的行动很难带领整个社会渡过危机。公众参与从多方弥补了政府危机管理的不足：公众既是危机预警的最早发出者，也是很多危机处理的直接参与者，在危机过后，公众对危机处理意见的反馈又是政府积累经验，改进工作方式的重要依据；在危机事件中，公众有组织的自救行为往往是减少危机损失的最有效措施[80]。
2.公众参与使公共危机应对网络体系更加完善
在公共危机应对中，公众应该具有双重身份，既是危机管理的直接受众对象，同时也是至关重要的危机管理主体。在公共危机应对网络体系中，政府虽然起主导作用，但没有社会和公众的良好参与，也难以实现政府与各方力量多元共同管理危机的格局。协同各方力量共同应对危机，成为政府理性应对公共危机的重要范式。它包含了这样三层意义：一是在应对体系上包括了政府管理与协调的制度与机制，以及个人的自我管理与协调机制。二是应对体系在运行过程中，不同主体的参与共同构成了一个均衡的运动结构，这个均衡结构构成了危机应对机制运行的新范式。公众通过政府的凝聚和指引，实现公共危机应对的责任和有效参与。三是政府和公众利益的高度一致性，这是保证有效战胜危机的基础[81]。
3.公众参与符合“以人为本”的现代危机治理理念
由于公共危机的应急处理和善后事宜需要集中、有效的支配各种人、财、物资源，越是这种时候，危机管理经常会凸显其集权的特征。例如农业社会频现的水旱灾害可以视作危机的古老形式，也正是在治水活动中，不可避免地诞生了中国的中央集权[82]，并且表现为绵延数千年的专制王权。这样的专职王权果真为应对水旱灾害提供了体制上的坚强保证，然而也正是古代中国社会统治者实施阶级压迫的得力工具，直至成为我国现代化进程启动以来，人权以及人权保护概念久被忽视的历史和文化根源。基于此，当代民主政治下的公共危机管理必须与古代的危机管理作出体制和理念上的分野，公共危机的突发性和治理的繁重性绝非危机管理可以藐视与侵犯人权的借口。公共危机管理必须凸显“以人为本”原则，重视对人权的保护和尊重。为此目的，引入公民参与是根本的途径。通过参与行为，展开官民对话与协商，充分表达公众的呼声，使得政府真正了解公众的根本利益所在，行使紧急权遵循法定条件和法定程序[83]，从而尊重和体现公众的基本人权。
3.4.2社会公众在公共危机管理中的角色定位
1.公共危机防范者和预警信号发出者
鉴于公共危机所带来的巨大现时破坏力，治理危机所需的巨大成本，以及公共危机有可能造成的社会后遗症，所以对于公共危机，最好是将其扼杀在萌芽状态，在危机爆发之前及时消除产生危机的根源，节省大量的社会资源。因此，公共危机的防范和预警是十分重要的。为此，公众更应积极参与其中，因其具有各种天然的优势：人数众多，覆盖社会各个层面，其中不乏各行业、各领域的专家学者，对于公共危机防范和预警中的技术支持十分有利；公众更是公共危机的直接作用对象，对公共危机具有天然的敏感性，这对于便捷、迅速地发现危机的根源和苗头，从而呼吁并引起整个社会的重视具有重要意义[84]。
2.公共危机管理的直接参与者和信息反馈者
公共危机发生后，在政府危机处理的有关部门未到达现场之前，公众有组织的自救行为往往能减少危机带来的损失。例如，日本阪神大地震发生后，在警察、消防、医疗和物资救援等部门到位之前，震区的日本民众就开始了积极的自救和互救的行动，从而大大降低了人员伤亡和物质损失。此外，每当一次危机处理过程尘埃落定之日，也是政府部门和各类组织开始反思之时。此时，公众可以以危机处理反馈的形式向政府反映此次危机处理的效果。由于政府各职能部门和各类组织存在自身利益和领导责任的问题，在上级追究危机责任时，难免会出见互相推诿、隐瞒事实和淡化影响的倾向，这时公众是最可靠的危机反馈者，他们能够向政府提供最为客观和准确的危机反馈信息，使政府有关部门能及时总结此次危机处理的经验教训[85]。
3.政府实施公共危机管理的监督者
“任何旨在预防和解决公共争议的措施的执行，其基础必然是拥有一个充分知情的公众群”[86]，公共危机管理由于牵涉相关利益者众多，为避免争议的出现和保证政府管理行为的公平、正义，公众的介入和参与十分必要，与此同时，公众参与还可以预防政府实施危机管理中的“逆向选择”或“道德风险”等代理问题。例如公众可以要求政府尽快处理危机；要求了解公共部门处理危机的进程和现状，掌握基本的知情权；对于政府在危机处理中的失策行为乃至资源配置中的寻租行为，公众可以通过借助媒体等方式表达自己的不满并要求政府及时改进，通过这些方面进而对政府行为起到监督和激励的作用。
3.4.3政府对社会公众参与公共危机管理的组织与引导
社会公众对公共危机管理的有效参与，相当程度上有赖于政府在以下方面进行出色的组织和引导工作[87]：
1.重视公众参与作用，保证公众参与的有效性
尽管公众参与在公共危机应对中占有重要位置，但目前在危机应对的实际操作过程中，公众参与往往变成一种形式上的参与，政府真正给予的重视程度并不够。S·R·安斯汀把公众参与分为三类：假参与、象征性参与和实质性参与[88]。他认为，要真正做到公众的实质性参与，政府必须对公众的参与给予最充分的重视，保证公众的被告知信息、获得咨询和发表意见等法律赋予公众的权利，使公众在整个公共危机事件应对过程中全程参与，并在每一个流程和环节中发挥作用。
2.围绕公共危机的处理，强化公众的危机意识教育
由于公众及非政府组织在危机处理中易出现的盲目性、自发性、零散性等缺陷，所以，政府作为社会的主导力量，应当培养公众和非政府组织的危机意识和各种专业知识，培养诚实、信任和守法等重要的公民美德，促进平等和积极参与的公共精神的形成，使公众能够融洽地参与到公共危机应对当中。
3.鼓励公众行使结社自由权利，促进不同层次公众团体的形成
如前所述，公众基于自由权利和追求结社而成的各种非政府组织，在其内部可培养其成员的合作和团结习惯，造就更具社会信任感、更大行为能力和更多社会参与的公众。而就其外部效应看，大量非政府组织构成的密集交错的社会网络所形成的信息充分交流的社会公共领域，能够促进有效自治并以显著的互惠和利益协调增进社会合作。不仅如此，不同层次和利益追求的非政府组织还能够在公共领域遭遇危机时，运用其发达的社会联系网络，增强其成员和相当范围内公众对风险的理解，从而有助于整个社会风险分配体系的建立和整合。
4.建立沟通渠道，保障信息及时沟通
信息的及时交流与共享是政府与社会公众合作进行公共危机管理的前提。为此，（1）政府要建立公共危机信息公开机制，通过各种传媒把危机真实情形、政府的应急措施以及社会公众注意事项等信息及时发布出去。（2）政府应设立24小时危机信息中心，公众可以通过该中心向政府提供最新情况，此外，可以通过信息中心把社会力量所能提供的物质、人力的援助等信息提供给政府，以便在政府的全面协调下，进行有效的危机管理和救助[89]。（3）为使得社会公众获得准确、真实的信息，杜绝谣言的传播，政府也完全可以在保障言论自由的前提下对传媒信息采取必要的规范措施。
5.通过立法保证公众参与的合法化[90]
以法律法规的形式使公众参与合法化，是指将公众参与危机管理的权力和途径以法律的形式加以确定，使公众参与成为政府危机管理过程中一个必不可少的步骤，而不是一种随意性的安排。以我国来说，危机管理的法律法规正处于不断完善中，在已公布实施的关于危机处置的法律法规中，还没有明确的关于公众参与政府公共危机管理，以及参与的方式、参与的途径、应承担的职责等方面的详细规定。法律法规的缺失，使公众参与危机治理不被政府决策机构和管理机构所重视，常会出现即使公众有参与的愿望也无法正常实现[91]。公众参与政府危机管理是现实的需要，也是完善公共危机应对网络体系的需要，因此建立制度化的参与机制已成为必然。
本章小结
公共危机管理系统是一个复杂的适应系统。该系统内的政府组织、非政府组织、企业组织与公众等主体，都不是在孤立的、单向度地活动。在自然系统或社会系统的危机爆发之后，这些主体以自组织的方式进行非线性交互作用，通过协同与合作来共同治理公共危机。也就此而言，从治理与善治的视野观之，完善我国公共危机管理无疑也应走一条政府主导进而充当核心主体，广泛吸纳非政府组织、营利组织和社会公众合作互动的“协同治理”的新路径，为此就应着力变革政府治理模式，从公共权力与社会资本两方面入手，利用信息技术和网络平台，构建完备的公共危机预警、处置和恢复机制，充分整合各种资源，以达成“合力共治”公共危机的良好局面[92]。
思考题
1.政府为何是公共危机管理的核心主体？
2.政府在公共危机管理中应该有怎样的角色定位？
3.非政府组织在公共危机管理中应坚持怎样的角色定位？就当前我国而言，可以提出怎样的政策建议？
4.营利组织在公共危机管理中的角色定位及其外部保障？
5.社会公众在公共危机管理中的角色定位？政府就此如何进行引导和组织工作？
网上冲浪
1.关于公共危机管理的探讨，危机管理中政府部门和各种社会力量如何参与其中，中国危机管理协会网站提供了大量相关文章和案例分析，可以从下面的链接登陆该网：
2.非政府组织在公共危机管理中担当着很重要的角色，并且显示了公民社会的崛起和民主政治的进步。NGO发展交流网即是以非政府组织成长作为主要研究对象的专业网站，其关注和支持本土化的志愿者及民间公益小组，鼓励并创造机会让更多的人投入社会服务包括公共危机管理。可以从下面的链接登陆该网：
3.企业在逐利之外还应注重对社会责任的承担。关于企业社会责任的各种探讨以及实例分析请见企业社会责任资源中心网站，可以从下面的链接登陆该网：
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