尽管广义的公共管理伦理理论体系仍然处于初创阶段，但就狭义的政府公共管理而言，其行政伦理的理论渊源可以追溯到传统行政管理学科的诞生，甚至更早。众所周知，行政管理学产生之始，实践者与理论家并没有把伦理学引入科学的管理领域，他们认为伦理学对政府公共管理无关紧要，伦理控制一直被排除在政府管理体系之外。但是，行政管理离不开人，行政活动蕴含着伦理的目的与方式，不管学者们的意愿如何，也不管实践者是否承认价值方式在管理中的作用，事实上，管理与伦理、事实与价值，一直是彼此伴生和互动的整体，而公共管理伦理的理论构建正是源于这两个领域的沟通与融合，因此，本章将通过考察行政伦理的起源，理解政府公共管理伦理的理论渊源与建构。
2.1公共管理伦理的理论缘起
作为一门独立的学科构建，政府公共管理的伦理理论与公共行政学并非同时产生，前者明显晚于后者，行政伦理研究滞后于公共行政理论的发展。这与当时西方的理论趋势有关系。进入20世纪，西方理论界出现形式主义思潮，与其他学科一样，公共行政领域出现反传统趋势，理论研究者们热衷于把行政活动归入科学的事实领域，而认为伦理学属于价值领域，与行政管理截然不同，两者无法建立起某种内在关联。自然事实与伦理价值之间进一步分裂，科学与价值处于截然对立的地位，科学化成为公共行政实践与理论研究的趋势。公共行政学产生之时，正是以科学方法取代价值研究的时期，公共行政崇尚技术管理与效率目标，传统规范伦理学被排斥于科学管理的大门之外。事实上，走出狭隘的科学视域，不难发现，行政伦理的话题其实一直是人们的兴趣所在，只是由于科学的迷雾挡住了视线，看不到行政活动中的伦理关怀，甚至在行政学家有意无意地涉及伦理问题时，仍然不愿意承认自己是在研究伦理问题。从公共行政学产生之时起，行政伦理的价值问题就受到密切关注，至少在美国，随着公共行政管理学的创立，学者们就开始在《公共行政评论》上发表文章，专门讨论公共行政中的伦理问题。
有人甚至提出，早在美国建国之初，公共行政的实践者与研究者就开始关注行政伦理的理论构建。理由是，他们十分关注效率与公平、责任与平等标准等问题，这至少可以说明，从早期行政研究开始，事实与价值就同时存在于行政实践与行政理论中。
不妨以几个标志性的概念为线索，探寻两者结合的过程。
2.1.1“效率”标准与“公正”标准
在公共行政学界，人们一致公认，行政学的产生始于W.F.威尔逊于1887年发表的著名文章“行政学研究”，他反思了美国进步改革运动，认为效率是一个好政府的特征，在行政管理的目标上，只要发展和完善行政科学的方法，就可望实现政府行为的高效率。针对有些人注重行政活动中的道德教育，他指出，通过教育和理性来完善人性，这种方式可以作为个体道德行为的培养方式，但不能用于处理公共事务中的道德行为。相反，只要对政治权威和政府机构的自由裁量权进行有效的限制，就可以很好地保障政府的行政效率。威尔逊的思考停留在单纯的管理领域，在他的判断中，作为科学的公共行政管理与作为价值的行政伦理是两个不可沟通的领域。公共行政人员的私德与公德之间有一个不可逾越的障碍。这成为威尔逊时代公共行政的重要特征，即政府管理的最高标准是“效率”；“效率”是政府行为的主导价值，对公正、公平则少有关心。例如，当时美国政府与政治权威总是根据市民的政治意愿与支持政治的程度，有区别地对待他们，这是明显的不公正。美国进步党看到了这种不公正，但他们关注的焦点仍然是政府的管理效率。这种倾向体现在进步党人的文献中，这些文献大量论述的是效率和科学方法，把提高政府机构的效率作为最重要的目标，而对政府行为的公正与自由不甚热衷。这是威尔逊时期行政管理的核心议题，也是该时期政府行为的基本原则。
可是，也许威尔逊本人也没有意识到，在他提出政府的最高标准是“效率”时，他其实不自觉地提出了一种伦理价值导向。他以极大的热情关注提高政府效率的技术手段，重视对政府管理的“经验事实”研究，其背后仍然蕴含着某种价值追求，他没有意识到，“效率”本身也是政府行为的重要伦理目标，因而，“科学化的”行政思想中也不乏伦理价值的思考，只是他主观上不是有意追求这种伦理思考。这说明，虽然价值思维必须依赖于人们的主观情感和爱好，但价值问题却不以人们的主观爱好为转移，它始终依存于人类行为本身，尤其是人类追求的目的中。威尔逊的研究兴趣不在于价值领域，但不等于他的思考完全是非价值的或中立性的。
也有人认为，实际上早在威尔逊之前，就有人开始思考行政伦理问题。
范·利珀提出，伊顿早在1880年就开始对英国市政服务进行研究，他认为这一研究就是公共管理伦理学的起点。伊顿的研究中有一个鲜明的特点，即把市政服务改革作为一项基本的伦理活动。他认为“长期以来人们致力于形成某种公共权威，并为此做了大量的工作”，正是这种“制造”公共权威的行为，败坏和麻木了英国人对道德伦理的知觉能力，已使伦理改革变得十分艰难；美国的情形也很相似，美国政府将征集的税款仅仅用于政府机关，而这种政府机关却已经成为服务于某些党派的机器，但人们不觉得这样做是不道德的。重要的是，伊顿看到了“由一个腐败而专断的皇帝”委任政府机构成员，变成了按品德与能力委派政府机构成员，这样的转变正朝着公正和自由迈进。在这种改变中，人们的观念开始转变，至少他们不再把市政服务看成仅仅从事一些公共事业的活动，而且也是“考验和表达国家政治的正义与道德风气”的途径。
伊顿的思考是伦理视角的。他强调一个国家的道德感与道德风气的重要性，把正义与自由作为政府行为的决定性原则，这与威尔逊的观点截然不同。威尔逊在1887年的文章中强调的主要是“效率”，他把政府管理仅仅作为商业化的运作，伊顿更关注的是公共行政活动的公正性。其相同之处在于，他们都努力探讨完善公共行政管理的途径，都涉及到选举产生公共行政官员的某些程序的改革，即以个人的工作业绩为标准，而不是以某一政治长官的意志为标准，通过提高绩效而不是凭借政治偏好来提高公共服务的质量。他们的研究从不同角度提出了公共行政管理中的两个重要问题：效率与公正。这是早期对公共行政的伦理思考，这种思考基于实践的需要，源自对实际管理问题的关心，或者可以说，他们对行政伦理的关心，不是出于自身的理论兴趣，也未必是为了建立一门独立的伦理学科，而是“问题导向”的现实关怀。严格地说，他们是在还没有自觉意识到行政伦理的理论建构的情况下，开始思考伦理问题的，目的是为了提高政府“效率”，确保政府行为的“公正性和自由性”。从主观上讲，他们的努力只是表达了这样的意向：如果通过建立一个以道德价值为基础的市政体系，能够达到政府行为的公正性，并能建立更有效的政府，那么，应该把研究的重心转向如何达到这些目的之途径上，而不是研究公共行政伦理的规范内容，也不应该关注公共行政人员的伦理培训。在这一点上，两人的立场是一致的。据此可以说，对政府行为效率与公正的关注，虽然已经涉及到行政伦理的两个核心问题，但还远不能说，这是自觉关注行政伦理规范建设。不过，他们的努力为公共行政管理与伦理学的结合奠定了良好的基础，也预示着公共行政管理学与伦理学的同源之缘。
2.1.2“责任”的引入
将“责任”概念引入公共行政管理是行政与伦理的早期结合中不可忽视的重要环节。政府应该做什么？政府行政人员的职责是什么？古德诺在威尔逊观点的基础上，对行政人员个体行为责任作出更具体的规定。他在1900年出版的《政治和行政：对政府的研究》一书中，全面、系统地论述了政治与行政两分法理论，认为传统“三权分立”学说不符合美国民主政府的实际需要，民主国家的主要职能只有“政治”与“行政”两种，“司法”只是行政的一小部分。所谓政治，就是国家意志的表现，也是民意的表现和政策的决定，它是由议会掌握的权力，负责制订法律和政策以表达国家意志。所谓行政，就是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。它是由行政部门掌握的权力，负责执行法律和政策。这样，古德诺否定了立法、司法、行政的三分法，代之以政治与行政的两分法。在这个基础上，不仅进一步明确政府的职能与职责是什么，而且为公共行政学确定了基本主题。他提出，政治问题是政治学的任务，行政学不研究政治问题，也不研究民主或民主程序的标准，行政学研究政府的行政效率、行政方法和技术标准。
有的学者指责他的“两分法”忽视政治与行政的内在联系，过分偏重行政的技术属性，忽视行政在国家政治生活中特有的重要地位，具有片面性。
因为他明确主张，公共行政官员仅仅负责执行政治决策，由人民选举产生的政治官员则负责政治的决策，他没有意识到，现代国家中的行政人员会不可避免地拥有自由裁量权，行政人员具有自主处理公共事务的权力，随之会扮演决策者的角色。他的注意力仅仅在于如何限制个体的行政行为，使政府管理活动更加具有责任感。为了提高行政效率，需要将政党因素和政治权宜等政治要素排斥在行政学之外，把政府文职官员区分为政务官和常务官，并规定常务官在政治上中立，以此明确行政人员的职责。
古德诺对政府职能与行政人员职责的清厘，有助于行政学进一步从政治学中独立出来，清晰界定政府职能与行政人员的责任。他把研究重点放在政府体系和有效的行政管理上，本身也为公共行政学的形成起了关键的作用。尤其重要的是，他在书中着力阐述了行政“责任”概念。与威尔逊和伊顿一样，古德诺提出“责任”概念，其目的也不在于为伦理学提供某种资源，他甚至没有直接论述行政伦理的问题。在他的书中，没有出现诸如“伦理”、“道德”、“公众利益”或者“公共利益”等概念，但他论述了“责任”以及行政人员的责任行为就是执行政治的决策。据此，有的西方学者甚至认为，他的这本书就是关于行政伦理学的。不管这一论断能否成立，他在书中对行政责任的关注，不仅使他成为行政学的重要奠基人之一，也使他成为行政伦理理论发展进程中不可忽视的重要人物。
2.1.3平等标准的提出
平等标准引入公共行政管理，为政府行政伦理学科的产生增添了重要的价值规范，也揭示了行政与伦理、管理与价值之间存在的某种“共通性”。
魏洛比为此作出了重要贡献。与同时期其他行政学家一样，魏洛比重视政府管理的效率。他在《公共行政学原理》一书中，不仅论述了政府行政效率的重要性，而且论证了如何通过科学管理手段，达到政府的有效管理。在他的理论体系中，市政服务的评价体系实际上是一种道德结构，这种道德结构要求政府行为在提高效率的同时，对市民倾注更多的道德关怀，这导致公共行政管理日益依赖伦理的评价。在他看来，伦理学与公共行政管理并不是毫不相干的，它与个人的职业技能不同，而是要求主体的道德知识与道德分析技能相结合，用以行政管理的实践评价。伦理学从属于组织与人事理论，是以某些科学为基础的设计、程序与规则，因而伦理活动既与行政活动有明显的区别，又与行政活动存在着密切的联系。
魏洛比用伦理学的语言，论证公正的人事体制的重要性。他论述道，公正的人事体制能够“为所有公民提供平等的机会，以便使他们进入政府部门，对所有具有同等智力与能力的政府雇员提供平等的报酬、平等的职业发展机会，对所有受雇者提供同样受人欢迎的工作条件和同等的退休津贴，并且对所有雇员提出同样的工作要求”。如果没有这些条件，忠诚、同事间的合作精神和工作愿望就不可能得到保障。这些因素都是提高政府工作效率的基本条件。然而，魏洛比所做的只能达到这一程度，尽管他提到过诸如诚实等品德的重要性，但他没有详细论述公共行政人员的道德品质。特别是当他注意到评价行政人员的道德品质有困难时，就断然将它们排除出组织内部控制的范围，认为伦理与德性只是组织的外部控制力量，在对行政行为的控制中处于次要地位。不过，对行政伦理学的形成来说，魏洛比的努力仍然是很有意义的，不仅丰富了行政伦理规范的内容，而且在行政与伦理的融合进程中，他论证的平等标准为两者的结合提供了“纽带”。
