第一节政府预算概述
一、政府预算的概念
（一）政府预算的含义
政府预算是经法定程序审核批准的具有法律效力和制度保证的政府年度财政收支计划，反映了政府的公共财政收支状况，是政府的基本财政收支计划，是政府筹集、分配和管理财政资金及调控经济的重要工具，体现政府集中性的财政分配关系。
我们可以从以下几方面来理解政府预算的含义：
1.政府预算是以年度政府财政收支计划的形式存在的
政府预算是对年度政府财政收支的规模和结构进行的预计和测算，其具体形式是按一定标准将财政预算年度的财政收支分门别类地列入各种计划表格，通过这个表格反映一定时期政府财政收支的具体来源和方向。
2.政府预算是具有法律效力的文件
作为政府预算基本内容的级次划分、收支内容、管理职权划分等，都是以预算法的形式规定的；预算的编制、执行和决算的过程也是在预算法的规范下进行的。
政府预算编制后要经国家立法机构审查批准后方能公布并组织实施；预算的执行过程受法律的严格制约，不经法定程序，任何人无权改变预算规定的各项收支指标，这就使政府的财政行为通过预算的法制化管理置于民众的监督之下。
3.政府预算是政府调节经济的重要工具
在市场经济条件下，当市场难以保持自身均衡发展时，政府可以根据市场经济运行状况，选择适当的预算总量政策，用预算差额去弥补社会总供求缺口，以保持经济的稳定增长。
（二）政府预算的特征
1.法律性
政府预算是政府对集中性财政资金统筹分配的具有法律效力的财政计划。预算通过法律文件得以正式体现，预算的编制、审查、批准、执行和调整都必须按照法定程序和要求进行。在一些国家，各级政府的预算过程本身就是一个立法过程，每年议会通过的预算即为一个预算法案。我国《预算法》第九条规定：“经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变。”
2.预测性
政府预算的预测性是指在对经济规律和财政分配规律正确认识和运用的基础上，对计划年度政府预算收入和支出的各项指标，进行科学的预计和测算。政府预算是人们根据客观实际情况所进行预测的结果，其准确性取决于人们对客观情况的认识程度和测算的准确程度。
3.集中性
政府预算的集中性是指政府预算组织分配的是集中性的财政资金。即政府履行其职能所必须集中使用的财力，按照国家总体利益的需要集中分配，做到统筹兼顾，全面安排，讲求效益。这一特征要求政府预算收入都应及时、足额地缴入国库，预算支出应按照国家整体利益确定。
4.综合性
政府预算收入和支出的状况，在资金方面综合反映了国民经济和社会发展各方面纷繁复杂的活动，体现了有关经济和社会发展的规模、结构、比例和方向，进而全面地反映出整个国家的财力。
5.公开性
由于政府预算关系到全体公民利益，因此政府预算的编制、执行和决算都是在对民众公开的状态下进行的。向民众公开主要是指预算编制完成之后要通过人民代表大会（议会）向全民公布，并由人民代表大会（议会）批准后才能有效；预算在执行过程中的调整和预算执行结果也要向人民代表大会及其常务委员会报告，并由其审查批准，这就使政府预算具有公开性的特征。
（三）政府预算的原则
政府预算的原则是指政府选择预算形式和体系遵循的指导思想，也就是制定政府财政收支计划的方针。政府预算的原则是伴随着现代预算制度的产生而产生的，并且随着社会经济和预算制度的发展变化而不断变化。
1.完整性原则
完整性原则是指政府预算应该包括政府的全部财政收支，反映其全部财政活动，不允许有预算之外的财政收支，也不允许有财政预算规定范围以外的财政活动。
2.统一性原则
统一性原则是指所有地方财政预算连同中央财政预算一起编制和共同组成统一的财政预算。这就要求设立统一的预算科目，每个科目都要严格按统一的方法、口径和程序加以计算和填列。
3.可靠性原则
可靠性原则是指预算收支的每一个项目的数字指标，都必须运用科学方法，依据充分确实的资料，进行正确的计算填列，不得假定、估算或编造。
4.公开性原则
公开性原则是指全部财政收支必须经过立法机关审查批准，财政预算及其执行情况必须采取一定形式向社会公布，让人民了解财政收支情况，并置于人民的监督之下。
5.年度性原则
政府预算一般是按年度编制的。所谓年度即财政年度或预算年度，是指政府预算收支起止的有效期，其期限通常为一年，故称之为“年度”。依照财政年度的起止时间不同，财政年度又可以分为历年制财政年度和跨年度制财政年度两种。历年制财政年度从1月1日起到同年12月31日止，按照《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）规定，我国的预算年度采用历年制。跨年度财政年度是跨两个日历年度，如日本、英国等国的财政年度是从当年4月1日起至第二年的3月31日止。
二、政府预算的组成
政府预算也就是财政预算收支，一般来说，有一级政府即有一级财政收支活动主体，也就应有一级预算。在现代社会，大多数国家都实行多级预算。我国《预算法》规定：国家实行一级政府一级预算。我国目前的政府预算组成体系就是按一级政权设立一级预算的原则建立的。我国《宪法》规定，国家机构由全国人民代表大会、国务院、地方各级人民代表大会和各级人民政府组成。与政权结构相适应，并同时结合我国行政区域的划分，政府预算由中央预算和地方预算组成，地方预算由省（直辖市、自治区、计划单列市）、市、县（市、自治县）和乡镇预算所组成。
中央总预算由中央各部门的单位预算组成；省总预算由本级政府预算和所属市（自治州）总预算汇总组成；设区的市、自治州总预算由本级政府预算及其所属县、自治县、不设区的市、市辖区总预算汇总组成；县（自治县、不设区的市、市辖区）
总预算由本级政府预算及其所属乡镇总预算汇总组成。
三、政府预算的分类
（一）按预算的组织形式划分，政府预算分为单式预算和复式预算
1.单式预算
单式预算是指政府财政收支计划通过一个统一的计划表格来反映的预算。单式预算是一种传统的预算制度，在预算产生之后的相当长时期，世界各国都采用单式预算。单式预算的主要优点是符合预算的完整性原则。由于把全部财政收入与支出分别列于预算收支表上统一汇集平衡，因此能清楚地反映一国政府预算收支的全貌。
2.复式预算
复式预算是指在预算年度内将全部财政收支按照经济性质或其他标准分成两个或两个以上的计划表格来反映政府收支计划的预算。复式预算是相对于单式预算而言的。
复式预算的主要优点是对财政收支结构和经济建设状况反映明确，有利于政府职能规范化和实行宏观决策与管理。我国《预算法》规定：各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。
（二）按预算编制的方法划分，政府预算分为零基预算和绩效预算
1.零基预算
零基预算是指财政收支计划指标的确定只以社会经济的预算发展为依据，不考虑上一年度的财政收支指标，是以“零”为起点重新编制的预算，即对原有的和新年度增加的各项开支都要重新审核，而不仅仅是修改上年预算或审查新增部分。零基预算的最大特点是要求对全部预算项目进行重新评估，不受往年预算的约束，即从“零”开始。最大的优点是政府可以对一些非优等项目或低效益项目进行必要的删减，因而有利于控制支出、平衡收支和提高效益；也可以在机构内部进行资金调剂，进而提高财政配置效率。编制零基预算是政府公共支出发展进程中的一个重要阶段。我国为建立公共财政体制，现已推行零基预算的编制方法。
2.绩效预算
绩效预算是以项目的效益为目的，以成本为基础而编制和管理的预算。具体来说，绩效预算是要阐述和明确请求拨款所要达到的目标，为实现这些目标而设定的计划需要花费多少钱，以及用哪些量化指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作情况。它是一种以追求效益为目的的公共支出预算模式。目前，绩效预算已开始成为西方发达国家主要的预算模式，它在引导政府在市场经济中提高效率，发挥宏观调控作用等方面起到了重要作用。我国目前在预算管理中已进行绩效预算的改革，如项目预算报告要说明项目执行要达到的目标，采用什么指标评价执行的效果等。
（三）按预算的管理范围划分，政府预算分为总预算、部门预算和单位预算
1.总预算
总预算是由各级政府汇总编制的预算，是政府计划年度内全部预算收支的预算，是国家各级政府的基本财政计划。由各级政府的本级预算和下级政府总预算组成。
地方各级总预算由本级财政预算和汇总的各部门（含直属单位）的预算组成。我国实行一级政府一级预算的原则。目前我国的政府总预算包括中央政府总预算和地方政府总预算，地方政府总预算又包括省（自治区、直辖市）总预算、设区的市（自治州）总预算、县（自治县、不设区的市、市辖区）总预算、乡（民族乡、镇）总预算。各级政府总预算由各级政府的财政部门负责编制。
2.部门预算
部门预算是政府部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要，由基层预算单位编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。通俗地说就是一个部门编制一本预算，并通过该预算全面反映部门的各项收支。它是政府预算的重要组成部分。我国从1999年开始编制部门预算改革。实行部门预算，体现了《预算法》的基本要求，促进了预算法制建设，是深化我国市场经济体制改革、建立公共财政框架的重要步骤。部门预算是各级总预算的基本构成单位。
3.单位预算
单位预算是政府预算的基本组成部分。单位预算是各级政府部门机关及其所属行政、事业单位的年度经费收支所汇编的预算。它是机关本身及其所属单位实现其职能或事业计划的财力保证，是部门预算的基本构成单位。根据经费领拨关系和行政隶属关系，单位预算可分为一级单位预算、二级单位预算和基层单位预算。
（四）按预算级次划分，政府预算分为中央预算和地方预算
1.中央预算
中央预算也称中央政府预算，是指经法定程序审查批准的，反映中央政府年度活动的财政收支计划。中央预算由财政部具体负责编制。我国的中央预算由中央各部门的单位预算、企业财务收支计划和税收计划组成，财政部将中央各部门的单位预算和中央直接掌管的收支等汇编成中央预算草案，报国务院审定提请全国人民代表大会审查。中央预算主要承担国家的安全、外交和中央国家机关运转所需的经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控的支出以及中央直接管理的事业发展支出，因而在财政预算体系中占主导地位。
2.地方预算
地方预算也称地方政府预算，是指经法定程序审查批准的、反映各级地方政府年度收支活动计划的总称。地方预算由各级政府的财政部门具体负责编制。地方预算是财政预算体系中的有机组成部分，是组织、管理财政预算的基本环节。由省、市（州）、县（市、区）、乡（镇）预算组成。地方预算担负着地方政府提供公共服务、地方经济建设、文化教育、卫生事业、社会保障、支援农村发展等方面的支出，因此，它在政府预算中占有重要地位。乡镇政府预算在政府预算体系中是最基层的一级，是政府预算体系最基础的构成单元。
四、政府预算体系
我国已经建立了由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算组成的有机衔接的完善的政府预算体系，把政府所有收支全部纳入预算管理，全面反映政府收支总量、结构和管理活动。
（一）一般预算
一般预算即公共财政预算，公共财政预算是指政府凭借国家政治权力，以社会管理者身份筹集以税收为主体的财政收入，用于保障和改善民生、维持国家行政职能正常运转、保障国家安全等方面的收支预算。
1.一般预算收入
一般预算财政收入是通过一定的形式和程序，由各财税部门组织并纳入预算管理的各项收入。包括各项税收、非税收入中的专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入、其他收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入、转移性收入。
2.一般预算支出
政府对集中的预算收入有计划地分配和使用而安排的支出。包括一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、资源勘探电力信息等事务、商业服务业等事务、金融监管事务、地震灾后恢复重建支出、住房保障支出、粮食安全物资储备事务、预备费、国债还本付息支出、其他支出、政府间转移性支出等。
