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第64章 中国广播电视的法治建设(8)

一、广播电视立法任务

我国已初步建立了以《广播电视管理条例》、《广播电视设施保护条例》为核心的广播电视法规体系,但是存在法律效力低、规定过于原则、权威性不够、可操作性较差、理论准备不足等问题,亟待制定一部符合我国基本国情的广播电视法。

制定广播电视法的时机已基本成熟,主要表现在五个方面:一是我们党和国家对广播电视的方针政策非常明确,许多方针政策已被实践证明是科学、可行和成功的,完全可以通过法定程序上升为国家法律。特别是党的十八大提出,扎实推进社会主义文化强国建设的目标,明确了加强社会主义核心价值体系建设、全面提高公民道德素质、丰富人民精神文化生活、增强文化整体实力和竞争力四大战略任务,为新时期进一步做好文化建设发展工作指明了方向。在这一形势下,文化领域立法滞后便成为突出问题。由于广播电视覆盖面广,社会影响大,乱播滥放以及低俗化问题屡禁不止,完全有必要制定广播电视法。二是我国广播电视发展迅速,规模庞大,种类很多,竞争激烈,难以有效管理,迫切要求制定广播电视法予以规范。三是我国涉及广播电视的法律法规规章很多,为制定广播电视法提供了坚实的法律基础。四是我国人民群众物质文化生活水平不断提高,民主法制意识不断增强,对广播电视等文化消费的要求越来越高,对广播电视依法行政、依法管理的呼声越来越强烈,制定广播电视法的外部舆论环境已具备。五是我国实施联合国人权公约的压力越来越大,我国已加入《经济、社会及文化权利国际公约》,正在研究加入《公民权利和政治权利国际公约》,制定广播电视法,有利于保证国际公约在我国正确实施,维护我国作为负责任大国的国际形象。

当然制定广播电视法也存在一些争议点:一是如何落实党的十八大报告提出的“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”以及宪法规定的“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业”和“公民有言论、出版……的自由”。这关系到制定广播电视法的宪法依据问题。二是如何表述广播电视的所有权结构。即哪些属于国家所有、哪些属于集体所有、哪些属于私人所有、各自的组织结构如何界定等。关系到广播电视生产关系是否与生产力发展相适应的问题。三是如何科学设计广播电视的监管体制和运营机制。是借鉴国外经验、全国统一垂直监管,还是继续分级负责、属地监管?是所有电台、电视台继续按照事业单位体制运营,还是有选择地将部分台、部分频道(频率)实行企业体制运营?直接关系到广播电视全国统一市场的建立和运营主体的内部活力。四是如何平衡广播电视业者与我们党和国家、社会公众、公民个人之间的利益关系。既要维护广播电视业者依法独立行使采访报道权,又要保证党的领导、国家的安全、社会的公共利益和公民个人的合法权益。这些争议点不能成为广播电视法制定时机不成熟的理由。相反,国家有关部门可以通过起草广播电视法,加强立法调研,理清立法难点,借鉴境外的成功经验,从我国广播电视的性质、功能和任务出发,制定出一部有中国特色的广播电视法,引领和保障我国广播电视科学健康有序发展。

二、广播电视行政执法任务

“宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。”习近平:《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》,新华网,2012年12月4日。行政执法是指行政机关进行行政许可、行政调查、行政处罚、行政复议、行政裁决等执法活动,是政府进行市场监管、社会管理、推动法律实施的重要手段。行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。行政调查是行政机关对公民、法人和组织的个人信息档案、从事商业经营和公共事业活动的信息档案进行调查,获取有关证据材料。行政处罚是指行政机关对违反行政法律规范的公民、法人和其他组织给予的制裁,包括警告、罚款、没收违法所得和非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证或执照、行政拘留等处罚。行政复议是指公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益,按照法定的程序和条件向作出该具体行政行为的上一级行政机关提出申请,受理申请的行政机关对该具体行政行为进行复查,并作出复议决定的活动。行政裁决是指行政机关对公民、法人或其他组织之间存在的民事争议进行调解裁决。当事人不服行政裁决决定的,可以向法院提起民事诉讼。在广播电视领域,这几种行政执法形式都存在。

广播电视行政执法的主体是中央和地方各级政府广播电视行政部门。比如国家广播电影电视总局和各省广电局主要进行行政许可、行政复议等执法活动,市地、县广电局主要进行行政处罚、行政调查等执法活动。广播电视行政执法的对象包括系统内的广播电台、电视台、发射台转播台、广播电视站、有线网络公司等,也包括系统外的宾馆饭店等其他组织或个人。

加强广播电视行政执法,其主要任务一是要严格遵守《广播电视管理条例》、《广播电视设施保护条例》、《卫星电视广播地面接收设施管理规定》、《有线电视管理暂行办法》、《卫星地面接收设施接收外国卫星传送电视节目管理办法》等法规规定的执法项目,不能擅自设立执法名目,不能超越职权进行执法。二是要严格遵循《行政许可法》、《行政处罚法》等法律规定的执法程序,不能违反行政执法程序。三是要加强执法检查,严格推行行政执法责任制。要按照国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》(国办发〔2005〕37号)的要求,梳理执法依据,分解执法职权,确定执法责任,建立评议考核机制和奖罚机制,建立严格执法、公正执法、文明执法的良好环境。四是要坚持执法与服务并重,增强服务意识,强化公共服务,努力建设法治政府和服务型政府。2010年11月,广播电影电视总局发出《广电总局关于印发加强法治政府建设工作规划的通知》,对依法行政和规范广播电视执法行为作出具体规定,表明在广播电视法治建设的过程中,广播电视的行政执法依然是一项长期而重要的任务。

三、广播电视普法任务

我国是人民民主专政的社会主义国家,法律是人民意志的体现,是社会和谐的调节器,是社会生产力发展的助推器。要使法律转化为人民群众的自觉守法行动,构建和谐社会,必须加强普法,加强法制宣传教育,牢固树立公平正义的社会主义法治理念,努力在全社会形成知法、守法、用法的良好氛围,让人民群众成为推动法律实施的主体。我国非常重视法制宣传教育普及工作,从1986年开始到2005年,我国实施了四个五年普法规划。2001年4月,中共中央、国务院转发《“四五”普法规划》,确定每年12月4日为全国法制宣传日。

2006年,中共中央、国务院转发了《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第五个五年规划》,提出法制宣传教育的对象是一切有接受教育能力的公民,重点是领导干部、公务员、青少年、企业经营管理人员和农民群众;明确法制宣传教育工作有7项主要任务:一是深入学习宣传宪法,二是深入学习宣传经济社会发展的相关法律法规,三是深入学习宣传与群众生产生活密切相关的法律法规,四是深入学习宣传整顿和规范市场经济秩序的法律法规,五是深入学习宣传维护社会和谐稳定、促进社会公平正义的相关法律法规,六是坚持普法与法治实践相结合,大力开展依法治理,七是组织开展法制宣传教育主题活动。同年,全国人大常委会通过了《关于加强法制宣传教育的决议》,广播电影电视总局印发的《全国广播影视系统法制宣传教育第五个五年规划》,对广播电视法制宣传教育工作的指导思想、主要目标、工作原则、主要任务、工作安排、组织领导等作出全面规定。

广播电视承担着开展公益性法制宣传教育的社会责任,是推动法制宣传教育工作的重要方面军。要加强广播电视法治节目的制作,扩展报道范围,丰富节目形态,提高节目质量,增强法治节目的吸引力、感染力、说服力和公信力,发挥广播电视在“法律进机关”、“法律进乡村”、“法律进社区”、“法律进学校”、“法律进企业”、“法律进单位”等活动中的重要作用。要加强广电系统领导干部的法制宣传教育,提高依法决策、依法管理的水平;要加强广电系统公务员的法制宣传教育,提高依法行政、依法办事的水平;要加强编辑记者、播音员主持人、制片人的法制宣传教育,提高从业人员的法律素养和职业道德;要加强广电经营管理人员的法制宣传教育,提高依法经营的水平。同时加强广播电视法规的宣传教育,为我国广播电视立法、执法、法律监督营造良好的社会环境。

四、广播电视法律监督和执法监察任务

法律监督是指检察机关依照法定程序,检查、督促和纠正法律实施过程中存在的违法情况,以维护国家法制的统一和法律正确实施的一项专门工作。我国宪法规定:人民检察院是国家的法律监督机关,依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。人民检察院主要对公安机关、人民法院、监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法实行监督。对广播电视行政部门以及有关运营机构的活动是否合法进行的监督,不属于人民检察院的职权范围。但是如果广播电视工作人员因为违反刑法而被司法机关追究的,人民检察院应对司法机关的侦查、审判、执行等活动进行监督。

执法监察是指监察机关对国家公务员以及行政机关任命的其他人员执行法律法规、政策决定的情况进行监督检查、纠错惩戒等活动,目的是保证政令畅通,维护行政纪律,加强廉政建设,严格行政执法,改善行政管理,提高行政效能。《行政监察法》对监察机关的职责、权限、监察程序、法律责任等进行了规定。执法监察属于行政监督的范畴,我国政府的监察机关与党的纪检机关一般合署办公,党政监督合一。这一点在我国广播电视体现得更加突出。各级广播电视播出机构既是党的宣传机构,也是政府的事业单位,在广播电视播出机构的工作人员中,共产党员的比例较高,对播出机构及其工作人员的监督充分体现了党政监督合一的特点。2002年,国家广播电影电视总局根据《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》等规定,制定了《广播电视播出机构工作人员违反宣传纪律处分处理暂行规定》(广发纪字[2002]423号),对广播电视播出机构工作人员的违规违纪违法行为进行行政监察提供了法规依据;根据《中国共产党纪律处分条例》、《中宣部、广电总局关于建立违纪违规广播电视播出机构警告制度的意见》等规定,发布了《广播电视播出机构中的共产党员违反宣传纪律党纪处分暂行规定》(广党发纪字[2002]41号),对广播电视播出机构党员的违规违纪违法行为进行纪检监督提供了党纪依据。另外,广播电视纪检监察部门加强了对“西新工程”、“村村通”工程等国家重点工程和政府招标采购活动的监督检查,确保工程建设质量、确保专款专用。

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